Reformasi 1998: Tuntutan, Hasil, dan Agenda yang Belum Selesai

Gerakan Reformasi tidak lahir dari satu pidato atau satu kebijakan. Ia lahir dari kondisi ekonomi yang memburuk begitu cepat sehingga kehidupan sehari hari berubah dalam hitungan bulan. Krisis finansial Asia menjalar ke Indonesia sekitar pertengahan Juli 1997. Pada Agustus 1997 pemerintah mengubah sistem nilai tukar dari mengambang terkendali menjadi mengambang bebas, dan sejak itu rupiah terus merosot dari kisaran Rp2.400 sampai Rp2.500 per dolar Amerika Serikat menuju angka yang jauh lebih tinggi pada awal 1998.

Yang membuat krisis ini terasa di dapur rumah tangga adalah gabungan tiga hal: harga yang melonjak, biaya uang yang meroket, dan pendapatan yang justru menyusut. Empat angka di bawah ini memperlihatkan seberapa dalam penurunannya.

Sisi politiknya sudah lama menumpuk sebelum kurs jatuh. Kekuasaan terpusat pada satu figur dan satu jaringan, lembaga perwakilan tidak berfungsi sebagai penyeimbang, militer memiliki peran politik resmi lewat doktrin dwifungsi, jumlah organisasi peserta pemilu dibatasi, dan pers hidup di bawah ancaman pencabutan izin terbit. Selama ekonomi tumbuh, susunan itu bertahan. Ketika ekonomi berhenti tumbuh, susunan itu kehilangan alasan pembenarnya.

Jarak antara krisis kurs dan mundurnya presiden hanya sekitar sepuluh bulan. Garis waktu berikut menyusun peristiwa yang tanggalnya dapat diperiksa pada sumber sezaman dan dokumen resmi. Titik merah menandai peristiwa yang paling menentukan arah.

Ada satu bagian dari sejarah 1998 yang sampai hari ini tidak punya satu angka tunggal, yaitu jumlah korban jiwa dalam Kerusuhan Mei. Empat pencatatan resmi menghasilkan empat angka berbeda, dan selisih antara yang tertinggi dan yang terendah lebih dari empat kali lipat. Kami menampilkan keempatnya berdampingan karena memilih salah satu diam diam akan menghilangkan informasi yang justru penting: bahwa peristiwa sebesar ini tidak pernah selesai diverifikasi negara.

Selain korban jiwa, laporan tim tersebut juga mencatat kekerasan seksual terhadap perempuan dalam rangkaian peristiwa yang sama. Angka yang tercantum adalah 85 kasus yang terverifikasi dan 92 perempuan dalam kategori terverifikasi, dan angka itu perlu dibaca sebagai hasil verifikasi terbatas pada masa itu, bukan sebagai jumlah keseluruhan. Kami tidak menguraikan rincian peristiwanya di sini. Yang relevan untuk artikel ini adalah statusnya: sampai riset ini disusun, tidak ada perkara dari rangkaian peristiwa Mei 1998 yang telah diputus di pengadilan hak asasi manusia.

Perselisihan angka ini bukan sekadar soal pencatatan. Ia menjadi salah satu alasan mengapa agenda penyelesaian pelanggaran hak asasi manusia masa lalu berjalan sangat lambat, dan mengapa pengakuan negara yang datang bertahun tahun kemudian tetap dinilai belum cukup oleh keluarga korban. Bagian 6 menguraikan jalur hukum yang sudah dan belum ditempuh.

Daftar tuntutan Reformasi yang paling luas dikenal berisi enam butir. Perlu dicatat sejak awal bahwa daftar itu bukan satu dokumen resmi tunggal yang ditandatangani sebuah lembaga. Ia adalah rumusan yang terbentuk dari pernyataan sikap kelompok mahasiswa dan pemberitaan sezaman, lalu mengendap menjadi enam butir baku dalam literatur dan buku pelajaran. Sebagian sumber akademik memuat tujuh butir, dengan tambahan kebebasan pers dan perwujudan kehidupan demokrasi.

Ketuk tiap butir untuk membaca apa yang sebenarnya dituntut, mengapa hal itu dituntut, dan bagaimana statusnya hari ini.

Bagian ini sering hilang ketika Reformasi dibicarakan, padahal justru di sinilah letak bukti bahwa gerakan 1998 menghasilkan perubahan yang mengikat secara hukum, bukan sekadar pergantian pemimpin. Tiga panel di bawah memisahkan capaian menjadi perubahan konstitusi, perubahan kelembagaan, dan perubahan aturan main. Setiap butir disertai dasar hukum dan tahunnya.

Ini bagian terpanjang artikel, dan disengaja demikian. Pertanyaan yang paling sering diajukan pembaca bukan apa yang terjadi pada 1998, melainkan mengapa sebagian tuntutannya masih menjadi bahan perdebatan setelah dua puluh delapan tahun. Lima isu di bawah ini adalah tempat jarak antara aturan dan pelaksanaannya paling terasa, dan di ujung bagian ada sembilan hambatan lapangan yang membuat jarak itu bertahan.

6.1 Pelanggaran hak asasi manusia masa lalu

Peristiwa 1998 telah diselidiki, telah diakui negara, tetapi belum pernah sampai ke pengadilan. Tiga kalimat itu terdengar seperti kontradiksi, dan memang begitulah keadaannya. Empat langkah di bawah memperlihatkan di titik mana prosesnya berhenti.

6.2 Pemberantasan korupsi

Butir pemerintahan bersih dari korupsi, kolusi, dan nepotisme adalah tuntutan yang capaiannya paling mudah diukur, karena ada indeks tahunan yang metodenya dipublikasikan. Komisi Pemberantasan Korupsi berdiri pada 2002 dan selama bertahun tahun menjadi bukti paling sering dikutip bahwa Reformasi berhasil. Perdebatannya dimulai pada 2019, ketika undang undang lembaga itu direvisi lewat Undang Undang Nomor 19 Tahun 2019, yang menempatkan KPK dalam rumpun kekuasaan eksekutif, mengubah status pegawainya menjadi aparatur sipil negara, dan membentuk Dewan Pengawas yang izinnya diperlukan untuk penyadapan, penggeledahan, serta penyitaan.

Perlu dicatat bahwa penilaian tentang revisi 2019 tidak hanya datang dari luar lembaga. Salah satu anggota Dewan Pengawas KPK sendiri menyatakan penilaiannya secara terbuka pada awal masa jabatannya.

Revisi Undang undang KPK itu memang tujuannya melemahkan.

Syamsuddin Haris, anggota Dewan Pengawas KPK, 23 Januari 2020

6.3 Supremasi hukum dan kemandirian peradilan

Perangkat kelembagaannya sudah ada dan itu capaian nyata Reformasi. Yang dipersoalkan adalah kemandirian dalam praktik, dan persoalannya bergerak di dua arah. Arah pertama, putusan pengadilan yang tidak dijalankan. Putusan Mahkamah Konstitusi mengenai kewenangan DPD, yaitu Putusan Nomor 92/PUU-X/2012 dan Putusan Nomor 79/PUU-XII/2014, sampai kini dinilai belum dijalankan sepenuhnya dalam praktik pembentukan undang undang. Arah kedua, netralitas peradilan pada perkara yang berdampak politik. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 90/PUU-XXI/2023 mengenai syarat usia calon presiden dan calon wakil presiden dicatat lembaga pemantau internasional Freedom House sebagai contoh erosi, antara lain karena ketua Mahkamah Konstitusi pada saat itu memiliki hubungan kekerabatan dengan pihak yang diuntungkan putusan tersebut dan tidak mengundurkan diri dari perkara.

6.4 Kebebasan sipil dan kebebasan pers

Secara hukum, kebebasan pers dijamin dan pembredelan dilarang sejak 1999. Yang bergerak turun adalah indikator terukurnya. Indeks Kemerdekaan Pers yang disusun Dewan Pers sendiri, bukan lembaga asing, menunjukkan penurunan dua tahun berturut turut.

6.5 Dwifungsi yang diperdebatkan kembali

Butir ini sudah dinyatakan selesai secara hukum pada 2000, dan justru itulah yang membuat perdebatan 2025 terasa mengejutkan bagi banyak pembaca. Pada 20 Maret 2025 Dewan Perwakilan Rakyat mengesahkan Undang Undang TNI, yang antara lain memperluas jumlah kementerian dan lembaga yang jabatan sipilnya boleh diisi prajurit aktif, dari sepuluh menjadi enam belas. Pengesahan itu memicu demonstrasi dan perdebatan publik. Karena topik ini masih berjalan, kami tampilkan kedua sisi apa adanya.

6.6 Sembilan hambatan yang membuat jarak itu bertahan

Lima isu di atas adalah gejalanya. Di bawah gejala itu ada hambatan lapangan yang lebih membosankan tetapi justru paling menentukan, mulai dari prosedur yang berbelit sampai kebiasaan politik yang tidak berubah. Sembilan butir berikut disusun dari persoalan yang berulang kali muncul dalam pembahasan reformasi hukum dan politik di Indonesia, dan tiap butir kami pasangkan dengan apa yang sudah dicoba serta apa yang masih kurang.

Pertanyaan ini punya dua jawaban yang sama sama didukung angka, dan itulah yang membuatnya membingungkan. Lembaga pengukur internasional umumnya mencatat penurunan kualitas demokrasi Indonesia beberapa tahun terakhir, sedangkan indeks resmi dalam negeri justru mencatat kenaikan tipis. Kami tidak memilih salah satu. Yang kami lakukan adalah memperlihatkan angka masing masing beserta apa yang sebenarnya diukur, karena di situlah letak sebab perbedaannya.

Jawaban yang paling sering terdengar adalah menyalahkan pemerintahan tertentu. Jawaban itu terlalu pendek, karena tersendatnya agenda Reformasi sudah terlihat jauh sebelum satu pemerintahan mana pun disalahkan, dan berlanjut melewati beberapa pergantian kekuasaan. Tiga sebab di bawah ini bersifat struktural, artinya melekat pada cara perubahan itu dirancang sejak awal.

Bagian ini bukan daftar keinginan Head Politika. Seluruh usulan di bawah pernah diajukan pihak lain, dan nama pengusulnya dicantumkan. Kami memisahkannya menjadi tiga tingkat kewenangan, karena kekeliruan yang paling sering terjadi dalam percakapan tentang reformasi adalah menuntut hal yang benar kepada pihak yang tidak punya kewenangan mengerjakannya.

Dua puluh delapan tahun sesudahnya, cara paling jujur menilai Reformasi bukan dengan memilih antara berhasil dan gagal, melainkan dengan memisahkan dua hal yang sering dianggap satu. Hal pertama adalah membuat aturan, dan di situ Reformasi jelas berhasil. Konstitusi diubah empat kali, masa jabatan presiden dibatasi, lembaga pengawas dibentuk, militer ditarik dari politik praktis, daerah diberi kewenangan, dan pers dibebaskan dari izin yang bisa dicabut. Semuanya punya nomor peraturan dan tahun, dan semuanya masih berlaku hari ini.

Hal kedua adalah menjaga aturan itu tetap bekerja setelah perhatian publik berpindah, dan di situlah letak sebagian besar kekecewaan. Perkara 1998 berhenti sebelum pengadilan. Skor pemberantasan korupsi kembali ke titik sepuluh tahun lalu. Indeks kemerdekaan pers turun dua tahun berturut turut. Dan sebuah ketentuan yang sudah dinyatakan selesai pada 2000 dibuka kembali pada 2025. Tidak satu pun dari kejadian itu memerlukan pembatalan hasil Reformasi. Semuanya terjadi di dalam kerangka yang dibangun Reformasi sendiri.

Kesimpulan yang bisa ditarik dari susunan bukti di atas, dan ini kami nyatakan terbuka sebagai pandangan Head Politika, adalah bahwa agenda Reformasi hari ini bukan lagi soal merancang aturan yang lebih baik. Aturan yang dibutuhkan sebagian besar sudah ada. Yang belum ada adalah kesediaan menjalankannya ketika menjalankannya merugikan pihak yang sedang berkuasa. Itu sebabnya sebagian usulan penuntasan pada bagian 9 tidak membutuhkan undang undang baru sama sekali, hanya keputusan untuk melanjutkan apa yang sudah dimulai.

Sifat artikel ini. Ini adalah penulisan ulang menyeluruh atas artikel yang sudah tayang di alamat yang sama sejak 21 Desember 2024. Alamatnya sengaja tidak diubah, tanggal terbit aslinya dipertahankan, dan tanggal pembaruan diperbarui. Bagian tentang tantangan dan solusi reformasi hukum dan politik masa kini, yang menjadi isi utama versi sebelumnya, tetap dipertahankan dan diperluas menjadi bagian 6.

Cara angka diperlakukan. Setiap angka disertai tahun dan lembaga penerbitnya. Bila dua sumber mencatat angka berbeda, keduanya ditampilkan berdampingan dan perbedaannya disebut, bukan dirata ratakan atau dipilih diam diam. Ini berlaku untuk angka kontraksi ekonomi 1998 dan terutama untuk jumlah korban Kerusuhan Mei 1998.

Yang tidak kami punya. Skor Indeks Persepsi Korupsi untuk 2016 sampai 2018 tidak tercakup dalam bahan riset kami, sehingga ruas itu digambar sebagai garis putus putus dan tidak disambungkan sebagai tren. Angka indeks V-Dem untuk 2025 juga belum kami peroleh dari sumber primernya pada saat penyusunan, sehingga yang ditampilkan adalah angka 2024.

Perlakuan terhadap perkara yang belum diputus. Untuk peristiwa yang belum ada putusan pengadilannya, statusnya disebut secara terang di tempatnya. Nama perseorangan hanya disebut dalam konteks tuduhan atau desakan yang jelas siapa penyampainya dan kapan disampaikan, disertai keterangan bahwa yang bersangkutan membantah dan bahwa tidak ada putusan pengadilan atas hal itu. Uraian rinci mengenai kekerasan tidak ditampilkan.

Apa yang merupakan pandangan Head Politika. Ada tiga tempat yang secara eksplisit ditandai sebagai pandangan Head Politika, yaitu catatan penutup pada bagian 5, kalimat kesimpulan pada bagian 7, dan paragraf ketiga pada penutup. Selebihnya adalah uraian fakta, kutipan, atau data bersumber. Tidak ada skor, bobot, atau peringkat buatan sendiri di dalam artikel ini.

Batas cakupan. Politik hukum sebagai konsep, hukum administrasi negara, penyelesaian sengketa pemilu, jalannya Pemilu 1999 secara rinci, dan sejarah demokrasi sebelum 1998 sengaja tidak diperdalam karena akan dibahas dalam artikel tersendiri.

Hak koreksi. Bila Anda menemukan angka, tanggal, atau nomor peraturan yang keliru dalam artikel ini, sampaikan kepada kami dan koreksinya akan kami muat beserta keterangan perubahannya.

Seluruh tautan di bawah dapat diklik dan dibuka sendiri oleh pembaca. Pengelompokannya mengikuti urutan bagian dalam artikel.