Kebijakan Publik: Pengertian, Ciri, dan Jenisnya

Apa yang Membuat Sesuatu Disebut Kebijakan Publik

Kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan. Rumusan ini berasal dari Thomas R. Dye dalam buku Understanding Public Policy yang terbit pada 1972, dan sampai hari ini menjadi definisi yang paling banyak dirujuk di ruang kuliah maupun dokumen kebijakan di Indonesia.

Kalau ditelusuri, hampir seluruh rumusan yang beredar sebenarnya bergerak di sekitar tiga pola yang sama. Pola pertama melihat kebijakan sebagai rangkaian tindakan yang dipilih pemerintah untuk mengatasi masalah tertentu. Pola kedua, yang datang dari David Easton, memahaminya sebagai pengalokasian nilai secara otoritatif bagi seluruh masyarakat, dengan penekanan pada otoritas dan sifat mengikatnya. Pola ketiga melihat kebijakan sebagai jawaban atas persoalan yang dianggap layak ditangani secara kolektif. Ketiganya tidak saling menyingkirkan. Yang membedakan hanya dari sisi mana penulisnya berdiri.

Uraian definisi satu per satu menurut masing masing ahli, beserta perbandingan antarrumusannya, dibahas di artikel tersendiri agar pembahasan di sini tetap fokus pada batas konseptualnya. Begitu pula rangkaian tahap yang dilalui sebuah kebijakan, mulai dari penyusunan agenda sampai evaluasi, yang punya logika dan titik rawannya sendiri di tiap tahap.

Apakah keputusan untuk tidak bertindak juga termasuk kebijakan?

Ini pertanyaan yang memisahkan pemahaman permukaan dari pemahaman yang sebenarnya. Jawabannya iya. Frasa tidak dilakukan dalam rumusan Dye bukan hiasan. Ketika pemerintah mengetahui ada masalah, punya kewenangan untuk menanganinya, lalu memilih diam, kediaman itu sendiri adalah kebijakan. Ia menghasilkan konsekuensi nyata, persis seperti kebijakan yang dituangkan dalam lembaran negara.

Solichin Abdul Wahab, dalam literatur analisis kebijakan berbahasa Indonesia, menegaskan hal serupa. Perilaku kebijakan mencakup pula kegagalan bertindak yang tidak disengaja maupun keputusan yang sengaja diambil untuk tidak berbuat apa pun.

Konsekuensinya praktis bagi aparatur. Tidak menerbitkan aturan tentang suatu sektor bukan berarti belum ada kebijakan. Itu adalah kebijakan, yaitu kebijakan untuk membiarkan sektor tersebut diatur oleh mekanisme lain, entah pasar, adat, atau kekuatan yang paling dominan di lapangan.

Perlu dicatat, keluasan rumusan Dye juga ada harganya. Kritik yang lazim muncul menyebut rumusan itu terlalu umum untuk dipakai sebagai alat analisis, karena tidak menjelaskan bagaimana kebijakan dirumuskan, dijalankan, dan dinilai. Karena itu ia biasanya dipakai sebagai pintu masuk, bukan sebagai satu satunya pegangan.

Empat Istilah yang Sering Ditukar

Kebijakan, peraturan, program, dan kegiatan kerap dipakai bergantian di rapat perencanaan, padahal keempatnya berada pada tingkat abstraksi yang berbeda. Kekeliruan ini bukan sekadar soal istilah. Ia berpengaruh langsung pada penyusunan dokumen perencanaan dan penganggaran, karena keempatnya menempati kotak yang berbeda dalam dokumen tersebut.

Kartu Prakerja berguna sebagai contoh. Yang disebut kebijakan bukanlah kartunya, melainkan pilihan pemerintah untuk menangani pengangguran lewat peningkatan keterampilan, bukan lewat subsidi upah langsung atau perluasan lapangan kerja sektor publik. Kartu Prakerja adalah program, yaitu alat yang dipilih untuk mewujudkan arah tersebut. Pelatihan yang berlangsung di satu kota pada satu triwulan adalah kegiatan.

Dasar hukum yang mengaturnya di Indonesia

Bagian ini perlu dipisahkan dengan tegas dari uraian teori di atas. Teori kebijakan publik datang dari literatur ilmu politik dan administrasi publik, sedangkan dasar hukumnya di Indonesia berdiri sendiri dan tidak diturunkan dari teori mana pun.

• Hukum IndonesiaUndang Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Mengatur dokumen rencana pembangunan jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan, serta melembagakan musyawarah perencanaan pembangunan sebagai forum partisipatif. Perencanaan disusun dengan memadukan pendekatan politik, teknokratik, partisipatif, serta dari atas ke bawah dan dari bawah ke atas.
• Hukum IndonesiaUndang Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan, yang diubah pertama kali dengan Undang Undang Nomor 15 Tahun 2019 dan kedua kali dengan Undang Undang Nomor 13 Tahun 2022. Perubahan kedua menambahkan metode omnibus dan memperkuat partisipasi masyarakat yang bermakna.
• Hukum IndonesiaUndang Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Menjadi payung diskresi dan peraturan kebijakan, yaitu produk seperti surat edaran dan instruksi yang dibahas pada Bagian 07.

Ciri yang Membedakannya dari Kebijakan Swasta

Perusahaan juga membuat kebijakan. Rumah sakit swasta punya kebijakan penerimaan pasien, yayasan punya kebijakan beasiswa, dan perusahaan teknologi punya kebijakan moderasi konten yang dampaknya bisa dirasakan jutaan orang. Lalu apa yang membuat satu jenis disebut publik dan yang lain tidak?

Dari empat pembeda itu turun satu daftar periksa sederhana. Agar sesuatu layak disebut kebijakan publik, empat unsur berikut harus dapat ditunjuk, yaitu pembuat yang memang berwenang dan bukan sekadar pejabat yang kebetulan bersuara, sasaran yang jelas untuk siapa ia berlaku, tujuan berupa masalah publik yang hendak diatasi, dan daya ikat berupa konsekuensi yang timbul bila ia diabaikan. Bila salah satu tidak ada, yang sedang kita lihat kemungkinan besar adalah wacana, imbauan, atau dokumen kerja, bukan kebijakan.

Empat Jenis Kebijakan dan Gunanya Memperkirakan Resistensi

TeoriPenggolongan yang paling lazim dipakai di Indonesia berasal dari Theodore J. Lowi, dalam artikel berjudul Four Systems of Policy, Politics, and Choice yang terbit di jurnal Public Administration Review pada 1972. Lowi membagi kebijakan berdasarkan siapa yang menanggung biaya dan siapa yang menerima manfaat. Pembagian itu punya nilai praktis yang jarang disebut, yaitu ia membantu memperkirakan seberapa keras penolakan yang akan muncul, sejak tahap perumusan, bukan setelah aturan diumumkan.

Selain tipologi Lowi, penggolongan lain yang juga umum dipakai adalah pembedaan antara kebijakan substantif, yaitu apa yang akan dilakukan pemerintah, dan kebijakan prosedural, yaitu siapa yang melakukan dan bagaimana caranya. Ada pula penggolongan berdasarkan bidang seperti pendidikan, kesehatan, dan lingkungan, serta berdasarkan luas dampaknya. Ketiganya berguna untuk keperluan yang berbeda, dan tidak ada satu penggolongan yang benar untuk semua keperluan.

Tingkatan Kebijakan di Indonesia

Hukum IndonesiaBagian ini sepenuhnya ketentuan hukum Indonesia dan tidak diturunkan dari teori mana pun. Pasal 7 ayat (1) Undang Undang Nomor 12 Tahun 2011 menetapkan tujuh jenis peraturan perundang undangan beserta urutan kekuatannya. Asas yang berlaku adalah peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan yang lebih tinggi.

Empat pertanyaan yang paling sering muncul soal tingkatan

Ketika Aturan Daerah Bertabrakan dengan Aturan di Atasnya

Ini salah satu perubahan terpenting dalam tata kelola kebijakan daerah, dan masih banyak yang belum memutakhirkan pemahamannya. Kewenangan Menteri Dalam Negeri membatalkan peraturan daerah sudah dicabut Mahkamah Konstitusi sejak 2017.

Bagi aparatur daerah, implikasinya sangat praktis. Dulu peraturan daerah yang bermasalah bisa dikoreksi lewat surat pembatalan dari kementerian. Sekarang jalurnya adalah permohonan uji materi ke Mahkamah Agung, yang menuntut pemohon, waktu, dan proses persidangan. Biaya kesalahan harmonisasi karena itu naik tajam, dan pemeriksaan kesesuaian sebelum penetapan berubah dari formalitas menjadi penentu.

Surat Edaran dan Instruksi, Kebijakan yang Bukan Peraturan

Sebagian besar kebijakan yang benar benar dirasakan warga di loket pelayanan justru tidak berbentuk peraturan. Ia berbentuk surat edaran, instruksi, pedoman, atau petunjuk teknis. Dalam hukum administrasi, produk semacam ini disebut peraturan kebijakan, dan ia lahir dari kewenangan diskresi yang diatur Undang Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

Catatan pembeda. Uraian di atas adalah ketentuan hukum Indonesia beserta preseden pengadilannya, bukan teori. Istilah peraturan kebijakan sendiri berasal dari literatur hukum administrasi, tetapi kedudukan dan mekanisme pengujiannya di sini mengikuti hukum yang berlaku di Indonesia.

Siapa yang Sebenarnya Menentukan Arah Kebijakan

Hampir semua penjelasan tentang kebijakan publik berhenti di definisi dan jenis. Padahal pertanyaan yang paling menentukan hasil akhirnya adalah siapa yang benar benar memutuskan. Jawabannya lebih ramai daripada yang tertulis di lembar pengesahan.

Bahwa aktor di luar pemerintah benar benar dapat membelokkan arah bukan dugaan. Dalam beberapa tahun terakhir hal itu terjadi dua kali pada kebijakan nasional, dan keduanya dibedah pada Bagian 12.

Seberapa Jauh Kebijakan Kita Berbasis Bukti

Secara formal, prinsip kebijakan berbasis bukti sudah masuk ke sistem kita. Naskah akademik diwajibkan menyertai rancangan undang undang dan rancangan peraturan daerah, dan metode analisis dampak peraturan dikembangkan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional sejak 2003 dengan buku panduan yang diterbitkan pada 2009.

Praktiknya lain cerita. Kajian yang terbit di Jurnal Konstitusi pada 2012 menilai penggunaan metode analisis dampak peraturan di Indonesia baru sebatas uji coba yang tidak berkelanjutan. Angka angka berikut memperkuat gambaran itu.

Dua sumber, dua angka, soal jumlah regulasi

Ini contoh yang baik tentang mengapa satu angka tidak boleh dikutip sendirian. Dua lembaga menyebut jumlah regulasi yang berlaku di Indonesia dengan hasil yang jauh berbeda, dan keduanya ditampilkan apa adanya di sini.

Ada satu angka lain yang perlu diletakkan berdampingan dengan semua ini. Jumlah pejabat fungsional analis kebijakan tumbuh dari sembilan orang pada 2014 menjadi lebih dari sembilan ribu orang pada 2024, menurut Lembaga Administrasi Negara. Pertumbuhannya luar biasa. Namun bila hanya sekitar sebelas persen kajian yang ditindaklanjuti, persoalannya jelas bukan kekurangan kajian, melainkan kajian yang tidak sampai ke meja pengambil keputusan.

Mengapa Kebijakan Sering Gagal Diterapkan

Jarak antara kebijakan yang dirumuskan dan kebijakan yang benar benar berjalan adalah persoalan klasik. Erwan Agus Purwanto dan Dyah Ratih Sulistyastuti dalam buku Implementasi Kebijakan Publik: Konsep dan Aplikasinya di Indonesia terbitan 2012 menegaskan bahwa kegagalan penerapan kebijakan, program, dan proyek pembangunan di Indonesia terjadi di semua tingkat pemerintahan, bukan hanya di daerah yang kapasitasnya terbatas.

Perbandingan dua kebijakan membantu melihat polanya. Program mobil nasional gagal bukan karena gagasannya buruk, melainkan karena disusun tanpa perencanaan industri dan dukungan rantai pasok yang memadai. Sebaliknya, Program Keluarga Harapan bertahan lama justru karena punya basis data penerima, mekanisme penyaluran yang jelas, dan evaluasi berkala. Perbedaannya bukan pada besarnya niat, melainkan pada kelengkapan perangkat yang menopangnya.

Menyusun Kebijakan yang Lebih Mungkin Berhasil

Bagian ini menjawab pertanyaan yang paling praktis dari seluruh artikel. Syarat syarat berikut disusun dari pedoman resmi dan kajian, bukan dari pendapat, dan sengaja dirumuskan sebagai langkah yang bisa diperiksa, bukan sebagai imbauan.

Siapa yang berwenang mengerjakan apa

Usulan perbaikan sering gagal bukan karena salah, melainkan karena diarahkan kepada pihak yang tidak punya kewenangan menjalankannya. Tiga muka berikut memisahkan usulan berdasarkan tingkat kewenangan yang dibutuhkan, beserta pihak yang mengajukannya.

Dua Kali Arah Kebijakan Berubah karena Tekanan

Bahwa aktor di luar pemerintah dapat membelokkan arah kebijakan bukan teori. Dalam rentang kurang dari dua tahun, hal itu terjadi dua kali pada kebijakan nasional, dan keduanya meninggalkan jejak yang masih berlaku sampai sekarang.

Yang Perlu Dibawa Pulang

Memahami kebijakan publik tidak cukup dengan menghafal satu kalimat definisi. Yang membedakan pemahaman yang matang adalah tiga kesadaran. Pertama, kebijakan mencakup pula pilihan untuk diam, sehingga ketiadaan aturan bukan berarti ketiadaan kebijakan. Kedua, bentuk formalnya berlapis dari undang undang dasar sampai peraturan desa, dan tiap lapis punya pembuat serta mekanisme koreksinya sendiri. Ketiga, arahnya ditentukan oleh jauh lebih banyak pihak daripada yang tertulis di lembar pengesahan.

Bagi mahasiswa, kerangka di atas menyediakan pijakan yang lebih kokoh daripada rangkuman yang saling menyalin. Bagi aparatur dan staf perencana, ia menawarkan sesuatu yang lebih praktis, yaitu peta tentang di titik mana sebuah kebijakan biasanya tergelincir, dan apa yang bisa dikerjakan sebelum itu terjadi.

Pertanyaan yang Paling Sering Diajukan

Catatan Metodologi

Daftar Sumber

• 01Undang Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang undanganNaskah resmi. Dipakai untuk hierarki Pasal 7 ayat (1) dan jenis lain pada Pasal 8 ayat (1).
• 02Undang Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang Undang Nomor 12 Tahun 2011Naskah resmi. Dipakai untuk metode omnibus dan partisipasi masyarakat yang bermakna.
• 03Undang Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan NasionalNaskah resmi. Dipakai untuk kerangka perencanaan dan kedudukan musyawarah perencanaan pembangunan.
• 04Laporan pencabutan kewenangan pembatalan peraturan daerah provinsi oleh Mahkamah KonstitusiDipakai untuk Putusan Nomor 56/PUU-XIV/2016 pada 14 Juni 2017.
• 05Pemberitaan putusan Mahkamah Konstitusi tentang kewenangan Menteri Dalam NegeriDipakai sebagai pembanding kedua atas dua putusan pada 2017.
• 06Keterangan Kementerian Dalam Negeri tentang pembatalan 3.143 peraturan daerahDipakai untuk angka 3.143 beserta pecahannya pada Bagian 06.
• 07Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, catatan tentang beban regulasiDipakai untuk angka 42.996 regulasi berdasarkan data 2019.
• 08Keterangan Direktur Jenderal Peraturan Perundang undangan Kementerian Hukum, 29 Agustus 2025Dipakai untuk perkiraan sekitar 67.000 regulasi.
• 09Lembaga Administrasi Negara, policy brief tentang pemanfaatan kajian kebijakanDipakai untuk skor Indeks Kualitas Kebijakan 67,54, angka 11 persen tindak lanjut, dan pertumbuhan jumlah analis kebijakan.
• 10Kajian penerapan analisis dampak peraturan di Indonesia, Jurnal Konstitusi, 2012Dipakai untuk penilaian bahwa penerapan metode analisis dampak baru sebatas uji coba.
• 11Kilas balik polemik Undang Undang Cipta Kerja sepanjang 2020 sampai 2021Dipakai untuk kronologi dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020.
• 12Laporan penerbitan Peraturan Menteri Ketenagakerjaan Nomor 4 Tahun 2022Dipakai untuk pencabutan aturan pencairan Jaminan Hari Tua pada 26 April 2022.
• 13Kajian kekuatan mengikat surat edaran dalam sistem hukum IndonesiaDipakai untuk kedudukan peraturan kebijakan dan preseden Putusan Mahkamah Agung Nomor 23P/HUM/2009.
• 14Kajian akademik tentang gagasan lembaga tunggal pengelola regulasiDipakai untuk usulan pada Bagian 11 beserta rujukan pandangan Saldi Isra.
• 15Bahan ajar analisis kebijakan publik, Universitas TerbukaDipakai untuk tipologi Lowi dan rumusan Dye sebagaimana dirujuk literatur Indonesia.