Partai Politik: Fungsi, Jenis, dan Perannya di Indonesia

Seluruh dasar keberadaan partai di Indonesia berpijak pada satu rumusan yang panjangnya kurang dari 60 kata, yaitu Pasal 1 angka 1 UU Nomor 2 Tahun 2011.

Kekosongan itulah yang biasanya ditutup para ahli. Rumusan akademik cenderung menilai partai dari apa yang dikerjakannya, terutama merebut jabatan publik lewat pemilihan. Enam rumusan yang paling sering dipakai di ruang kuliah Indonesia ada di bawah, lengkap dengan buku asalnya.

Perbedaan antara rumusan undang undang dan rumusan Sartori bukan soal benar atau salah. Keduanya menjawab pertanyaan yang berlainan. Yang satu menjelaskan siapa organisasi itu, yang lain menguji apakah organisasi itu masih bekerja sebagai partai. Bedanya kira kira seperti kartu tanda penduduk dan tiket masuk stadion.

Satu menyatakan jati diri, satu lagi menentukan boleh tidaknya Anda masuk lapangan.

Pertanyaan berapa jumlah partai di Indonesia punya tiga jawaban yang sama sama benar. Perbedaannya bukan soal cara menghitung, tetapi soal gerbang mana yang sudah dilewati sebuah partai. Ada tiga gerbang, dan tiap gerbang dijaga lembaga yang berbeda.

Gerbang pertama dijaga Kementerian Hukum. Partai memperoleh badan hukum setelah akta pendiriannya didaftarkan dan kepengurusannya diverifikasi menurut Pasal 3 UU 2/2011. Begitu keputusan menteri terbit, partai itu sah berdiri.

Gerbang kedua dijaga Komisi Pemilihan Umum, dan jauh lebih sempit. Pasal 173 UU 7/2017 mensyaratkan kepengurusan di seluruh provinsi, di 75 persen kabupaten atau kota pada tiap provinsi, dan di 50 persen kecamatan pada tiap kabupaten atau kota. Ditambah keanggotaan paling sedikit 1.000 orang atau 1 per 1.000 penduduk di tiap kabupaten atau kota, yang harus dibuktikan dengan kartu tanda anggota dan kartu tanda penduduk elektronik.

Gerbang ketiga dijaga pemilih. Suara yang masuk harus mencapai 4 persen dari suara sah nasional, sesuai Pasal 414 ayat 1, sebelum sebuah partai berhak ikut pembagian kursi DPR.

Punya badan hukum kira kira seperti punya surat izin mengemudi. Anda sah membawa mobil, tetapi belum tentu lolos kualifikasi balapan, apalagi naik podium.

Ada 10 partai lain yang ikut Pemilu 2024 tanpa memperoleh kursi DPR. Sebagian di antaranya partai yang baru pertama kali bertarung, sebagian lagi partai lama yang perolehan suaranya menyusut. Kesepuluhnya sudah dibedah satu per satu, termasuk sebab suaranya tertahan, pada bedah 10 partai gagal parlemen 2024. Partai yang sedang menyiapkan diri untuk pemilu berikutnya dibahas terpisah pada halaman partai baru menuju 2029, jadi di sini cukup disebut jumlahnya.

Selisih antara 76 dan 8 itu yang paling sering hilang dari pemberitaan.

Pasal 11 UU 2/2011 tidak menyebut fungsi partai sebagai anjuran. Kata yang dipakai adalah berfungsi, dan lima butirnya disusun sebagai kewajiban yang melekat pada status badan hukum tadi. Daftar itu mudah ditemukan di mana saja. Yang jarang dilakukan adalah menaruh bukti pelaksanaannya di sebelah tiap butir.

Ketuk tiap fungsi di bawah untuk membuka bunyi pasalnya, padanan akademiknya, dan bukti yang tersedia.

Kajian akademik biasanya menyebut fungsi partai lebih banyak, umumnya 6, dengan menambahkan komunikasi politik dan pengaturan konflik. Rujukan yang paling sering dipakai di Indonesia adalah Miriam Budiardjo dalam Dasar Dasar Ilmu Politik. Perbedaan jumlah ini bukan pertentangan, karena undang undang menyusun kewajiban, sedangkan ilmu politik menyusun penjelasan.

Bila kelima panel di atas dibaca berurutan, satu pola muncul. Fungsi yang paling mudah diukur adalah fungsi yang datanya paling mengkhawatirkan, sedangkan fungsi yang terdengar paling mulia justru tidak punya alat ukur sama sekali.

Pandangan Head PolitikaKewajiban tanpa alat ukur akan selalu dilaporkan sebagai terlaksana. Selama pendidikan politik dan penciptaan iklim kondusif tidak punya indikator yang bisa diperiksa orang luar, keduanya akan terus menjadi bagian laporan yang tidak pernah gagal. Menambah anggaran tanpa menambah alat ukur hanya memperbesar angka yang sama.

Ambang masuknya tinggi sejak langkah pertama. Undang undang tidak menghitung pendiri secara nasional, tetapi per provinsi, sehingga jumlah minimalnya berlipat sebanyak jumlah provinsi yang ada. Urutan kerjanya seperti di bawah, seluruhnya bersumber dari Pasal 2 dan Pasal 3 UU 2/2011.

Perhatikan langkah ketiga sekali lagi. Sistem kaderisasi bukan pilihan yang boleh dilewati, karena undang undang mewajibkannya tertulis di dalam anggaran dasar sejak partai berdiri. Artinya setiap partai berbadan hukum di Indonesia, tanpa terkecuali, sudah punya dokumen kaderisasi.

Persoalan kaderisasi karena itu bukan soal ketiadaan aturan.

Bagian ini hampir tidak pernah muncul di halaman lain, padahal ia menentukan banyak hal yang sudah dibahas tadi. Pasal 34 UU 2/2011 hanya mengakui tiga sumber keuangan partai, dan salah satunya uang negara.

Besaran bantuan negara ditetapkan PP Nomor 1 Tahun 2018, yang merupakan perubahan kedua atas PP Nomor 5 Tahun 2009. Tarifnya bertingkat menurut jenjang pemerintahan, dan yang paling kecil justru di pusat.

Karena rumusnya sederhana, angka yang diterima tiap partai bisa Anda periksa sendiri. Bantuan yang dibayarkan pada 2023 dihitung dari hasil Pemilu 2019, dan bila jumlah rupiahnya dibagi balik dengan tarif Rp1.000, hasilnya adalah jumlah suara yang diperoleh partai itu pada 2019.

Uang itu tidak diserahkan begitu saja. PP Nomor 1 Tahun 2018 mewajibkan bantuan diprioritaskan untuk pendidikan politik, dan laporan penggunaannya diperiksa Badan Pemeriksa Keuangan. Sanksinya diatur Pasal 16: partai yang terlambat atau tidak menyerahkan laporan tidak diberi bantuan pada tahun anggaran berjalan, sampai laporannya diperiksa.

Kewajiban lapornya ada. Ukuran mutu kegiatannya yang belum ada.

Cukupkah tarif tadi. Komisi Pemberantasan Korupsi bersama Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia pernah mengukurnya langsung, memakai data lima partai yang menguasai sekitar 55 persen kursi DPR. Hasilnya dipaparkan Deputi Pencegahan KPK Pahala Nainggolan pada 11 Desember 2019.

Ada dua sikap yang sama sama punya dasar terhadap angka ini. Keduanya dirangkum di bawah, beserta usulan yang pernah diajukan secara resmi.

Sisi lain dari pertanyaan ini adalah batas sumbangan. Pasal 35 UU 2/2011 mematok berapa banyak uang luar yang boleh masuk, dan angkanya jauh lebih besar daripada bantuan negara per partai.

Biaya yang harus ditanggung juga terasa di tingkat calon. Berdasarkan survei KPK yang disampaikan Wakil Ketua KPK Alexander Marwata pada 30 Juni 2022, biaya menjadi bupati atau wali kota berkisar Rp20 miliar sampai Rp30 miliar, sedangkan gubernur di atas Rp100 miliar. Angka ini estimasi dari survei, bukan hasil audit, dan sumber lain menyebut angka berbeda.

Pandangan Head PolitikaSelisih Rp15.922 per suara bukan sekadar soal anggaran. Ia menjelaskan mengapa partai membutuhkan orang yang bisa membawa uang, dan mengapa kemampuan membiayai diri sendiri sering menjadi saringan pertama dalam pencalonan. Menutup selisih itu tanpa memperkuat pemeriksaan hanya memindahkan sumber uangnya, tanpa mengubah cara partai memilih orang.

Penggolongan partai kerap disajikan sebagai satu daftar panjang, padahal isinya tiga cara memilah yang tidak saling menggantikan. Satu partai bisa masuk kategori berbeda pada tiap sudut sekaligus.

Di atas tiga sudut tadi ada satu lapis lagi, yaitu sistem kepartaian, yang berbicara tentang berapa banyak partai yang benar benar berpengaruh dalam sebuah negara. Indonesia menganut sistem multipartai, dan dengan kerangka Giovanni Sartori tergolong multipartai yang jumlah pemain berpengaruhnya banyak. Bentuk ini lahir dari sistem pemilu proporsional dan dari pembukaan keran pendirian partai setelah 1998.

Bentuknya pernah jauh berbeda. Pemilu 1955 diikuti puluhan partai, lalu Orde Baru memangkasnya lewat penggabungan pada 1973 sehingga hanya tersisa dua partai ditambah satu golongan karya, sebelum jumlahnya kembali membengkak setelah reformasi. Sejarah dan perbandingan sistem kepartaian antarnegara dibahas tersendiri di klaster ini, jadi di sini cukup sampai di situ.

Semua partai punya dokumen kaderisasi, karena undang undang mewajibkannya. Dokumen itu kemudian bersaing dengan jalur lain yang hasilnya lebih cepat terlihat. Untuk melihat sebabnya, pertanyaannya perlu diulang sampai berhenti pada hal yang mendasar.

Lima lapis di bawah disusun begitu, dari gejala menuju sebab.

Perhatikan bahwa lapis ketiga dan keempat saling mengunci. Partai butuh uang karena bantuan negara kecil, dan bantuan negara sulit dinaikkan karena kepercayaan publik rendah, sedangkan kepercayaan publik rendah sebagian karena cara partai mencari uang.

Lingkarannya rapat, dan tidak ada satu pun titik yang bisa diperbaiki sendirian.

Pandangan Head PolitikaMenyalahkan mutu orang di dalam partai adalah penjelasan yang paling mudah dan paling tidak berguna. Selama saringan pertama pencalonan masih berupa kesanggupan membiayai, hasil kaderisasi sebaik apa pun akan kalah pada tahap yang sama. Yang perlu diperbaiki lebih dulu adalah letak saringannya, bukan mutu orang yang lolos.

Rekrutmen politik adalah fungsi yang datanya paling lengkap, sekaligus paling tidak nyaman dibaca. Litbang Kompas menelusuri latar 732 legislator terpilih periode 2024 sampai 2029, dan menemukan 285 di antaranya terindikasi punya hubungan kekerabatan dengan pejabat publik atau tokoh politik.

Sisi lainnya adalah rekam jejak hukum. Komisi Pemberantasan Korupsi merekapitulasi pelaku tindak pidana korupsi menurut profesi sepanjang 2004 sampai 2025, dan angkanya disampaikan Juru Bicara KPK Budi Prasetyo pada 2025.

KPK sendiri berulang kali mengaitkan korupsi kepala daerah dengan tingginya ongkos politik dan kewajiban balas budi kepada penyandang dana kampanye. Sampai pertengahan 2026 tercatat 15 kepala daerah hasil Pilkada 2024 sudah berstatus tersangka.

Rantainya kembali ke bagian 6.

Angka kepercayaan publik sering dikutip tanpa keterangan cara pengambilannya, padahal keterangan itu yang menentukan apakah dua angka boleh dibandingkan. Tiga pengukuran di bawah berasal dari lembaga yang sama.

Angka serendah itu memancing kesimpulan yang terlalu cepat, yaitu bahwa partai tidak berguna. Dua sudut pandang di bawah menempatkan angka tadi pada dudukannya.

Perbaikan yang diusulkan dari kedua sudut sebenarnya bertemu di satu titik, yaitu keterbukaan yang bisa diperiksa orang luar. Usulan KPK pada April 2026 tentang audit akuntan publik tiap tahun dan pelaporan kegiatan pendidikan politik masuk kategori itu.

Yang diperdebatkan tinggal urutannya, bukan isinya.

Dua putusan Mahkamah Konstitusi mengubah kerangka yang dipakai seluruh bagian sebelumnya. Keduanya sudah berkekuatan hukum, dan dampaknya mulai terasa pada pemilu berikutnya.

Perubahan kedua terdengar teknis, tetapi menyentuh persoalan yang sudah dibahas di bagian 6. Dua puncak pemilu dalam satu periode berarti dua kali beban biaya, sementara bantuan negara tetap dihitung dari satu perolehan suara.

Hampir seluruh angka di halaman ini berasal dari dokumen yang terbuka untuk umum. Anda tidak perlu menunggu siapa pun untuk memeriksa partai yang Anda dukung atau pertimbangkan untuk dimasuki.

Pandangan Head PolitikaYang paling menentukan dari daftar di atas adalah langkah kedua pada kedua panel, yaitu menghitung uang dan memperjelas jalur. Sebagian besar kekecewaan terhadap partai lahir dari dua hal yang tidak pernah ditanyakan di awal. Bertanya lebih dini jauh lebih murah daripada mengoreksi setelah pencalonan berjalan.

Undang undang sudah menyediakan definisi, syarat pendirian yang ketat, lima fungsi yang mengikat, batas sumbangan, dan mekanisme audit. Bagian yang lemah bukan aturannya.

Yang lemah adalah jarak antara kewajiban dan alat untuk memeriksanya. Pendidikan politik dibiayai negara tetapi tidak punya ukuran mutu. Rekrutmen politik diwajibkan memperhatikan kesetaraan gender, sementara data yang tersedia menunjukkan pintu masuknya lebih banyak ditentukan hubungan keluarga dan kemampuan membiayai diri. Bantuan negara menutup sekitar 6 persen kebutuhan, dan sisanya dicari di tempat yang jauh lebih sulit dilihat publik.

Perbaikan yang paling masuk akal karena itu bukan menambah kewajiban baru, tetapi menambah alat ukur untuk kewajiban yang sudah ada lalu membuka hasilnya. Dua putusan Mahkamah Konstitusi yang berlaku menjelang 2029 memaksa pembentuk undang undang membuka kembali aturan ini.

Sampai saat itu tiba, pemeriksaan yang paling bisa diandalkan adalah pemeriksaan yang Anda kerjakan sendiri.