Demokrasi Terpimpin: Latar Belakang, Ciri, dan Penyimpangannya

Konstituante hasil Pemilu 1955 dibentuk untuk satu pekerjaan besar, yaitu menyusun undang undang dasar yang tetap menggantikan UUDS 1950. Pekerjaan itu tidak pernah selesai. Setelah bertahun tahun bersidang tanpa hasil, jalan keluar justru datang dari luar ruang sidang.

Pada 22 April 1959 Soekarno berpidato di depan Konstituante di Bandung dan mengusulkan jalan pintas, yaitu kembali saja memakai UUD 1945. Usul itu dipungut suara tiga kali dalam rentang 4 hari, yakni sejak 30 Mei sampai 2 Juni 1959. Tidak satu pun mencapai kuorum dua pertiga yang disyaratkan. Buntu di titik inilah yang kemudian dipakai sebagai alasan pembenar dekrit.

Isi dekrit itu pendek, hanya 3 hal, tetapi ketiganya mengubah susunan negara sekaligus. Yang pertama menghapus lembaga penyusun konstitusi. Yang kedua mengganti konstitusi yang sedang berlaku. Yang ketiga memberi presiden pekerjaan membentuk lembaga negara yang baru.

Perintah pada butir ketiga dijalankan cepat. Anggota DPAS dilantik pada 15 Agustus 1959, dan MPRS dibentuk pada 31 Desember 1959 lewat Penetapan Presiden No. 2 Tahun 1959. Keduanya diisi lewat pengangkatan.

Kata terpimpin bukan tempelan yang muncul belakangan. Gagasannya sudah dirumuskan Soekarno sejak 1957, lengkap dengan alasan mengapa demokrasi parlementer dianggapnya tidak cocok. Alasan itu bertumpu pada satu klaim, yaitu bahwa demokrasi parlementer adalah barang impor dari Barat yang tidak sejalan dengan kepribadian bangsa Indonesia. Penggantinya, menurut dia, adalah demokrasi yang bersandar pada musyawarah untuk mufakat dan gotong royong di bawah tuntunan seorang pemimpin.

Rumusan itu berkembang menjadi 3 lapis gagasan yang saling menyambung. Lapisan pertama menyangkut sistem, lapisan kedua menyangkut haluan negara, dan lapisan ketiga menyangkut siapa saja yang boleh ikut serta. Ketuk untuk membuka masing masing.

Pola yang sama berulang pada keempat lembaga yang lahir sesudah dekrit. Presiden menetapkan aturan pembentukannya lewat Penetapan Presiden, presiden pula yang memilih orangnya, dan pada dua lembaga presiden bahkan duduk sebagai ketua. Tidak ada satu pun yang diisi lewat pemilihan.

Bayangkan Anda menunjuk sendiri seluruh anggota tim penasihat pribadi, lalu memimpin rapatnya, lalu meminta mereka menasihati Anda. Kurang lebih begitulah kedudukan Soekarno di Dewan Pertimbangan Agung Sementara.

Ada satu lembaga lagi yang jarang disebut, yaitu Musyawarah Pembantu Pimpinan Revolusi, dibentuk lewat Penetapan Presiden No. 4 Tahun 1962. Isinya gabungan MPRS, DPR Gotong Royong, dan para pemimpin partai politik.

Dewan Perwakilan Rakyat hasil Pemilu 1955 sempat bertahan beberapa bulan setelah dekrit, dengan 262 anggota aktif. Persoalan muncul ketika pemerintah mengajukan rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara. Angka yang diminta Rp44 miliar, dan yang disetujui dewan hanya Rp36 miliar.

Selisihnya Rp8 miliar, atau sekitar 18 persen dari yang diajukan. Perhitungan itu bisa Anda ulang sendiri dari kedua angka di atas.

Pada 5 Maret 1960, DPR itu dibubarkan lewat Penetapan Presiden No. 3 Tahun 1960. Pasal 19 ayat (1) UUD 1945 naskah asli berbunyi Susunan Dewan Perwakilan Rakyat ditetapkan dengan undang undang. Pembubaran dan penggantiannya justru dilakukan lewat penetapan presiden, bukan lewat undang undang, dan tanpa persetujuan lembaga mana pun di luar presiden.

Penolakan datang dengan cepat. Pada 24 Maret 1960 sejumlah tokoh membentuk Liga Demokrasi sebagai protes atas pembubaran itu. Berselang 3 bulan, pada 25 Juni 1960, anggota DPR Gotong Royong dilantik.

Dewan yang menolak anggaran diganti dewan yang wajib melapor kepada pengaju anggaran.

Daftar penyimpangan masa ini beredar di mana mana, biasanya sebagai deretan poin tanpa dasar. Deretan seperti itu mudah dihafal dan mudah keliru, karena tidak ada cara memeriksanya. Yang membuat sebuah penyimpangan bisa disebut penyimpangan adalah adanya pasal yang bertentangan dengannya.

Karena itu tiap butir di bawah dipasangkan dengan pasal UUD 1945 naskah asli beserta bunyinya. Enam butir pertama punya pasal yang bisa ditunjuk langsung. Dua butir terakhir tidak, dan perbedaannya dinyatakan terbuka. Ketuk tiap butir untuk membuka dasar hukum, bukti, dan sumbernya.

Delapan butir sebelumnya berpijak pada satu anggapan, yaitu bahwa UUD 1945 memang berlaku sejak 5 Juli 1959 sehingga pasal pasalnya bisa dipakai sebagai ukuran. Anggapan itu sendiri tidak disepakati semua ahli. Sebagian mempersoalkan apakah dekritnya sah sejak awal.

Perdebatannya belum selesai sampai hari ini. Tiga pandangan berikut punya pendukung yang jelas namanya dan alasan yang bisa diperiksa. Ketuk untuk berpindah.

Persoalan masa ini tidak berhenti di ruang sidang. Harga barang naik terus, dan kenaikannya tidak lagi bisa dikejar pendapatan. Pada 1960 inflasi masih 20 persen. Lima tahun kemudian angkanya menjadi 594 persen.

Perhatikan bentuk grafiknya. Naiknya tidak mendadak di satu titik, tetapi menanjak bertahap sejak 1961, sempat mereda pada 1963 dan 1964, lalu melonjak jauh di tahun terakhir.

Angka inflasi memberi gambaran, tetapi baru terasa artinya lewat kebijakan yang menyertainya. Pada Desember 1965 nilai uang dipotong, Rp1.000 menjadi Rp1. Uang Rp100.000 yang Anda simpan malam itu bernilai Rp100 keesokan paginya, tanpa Anda melakukan apa pun.

Pemotongan semacam ini bukan yang pertama. Kebijakan sanering sudah ditempuh sejak 1959 lewat Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang No. 2 Tahun 1959, tidak lama sesudah dekrit.

Usaha memperbaikinya ada. Pemerintah menjalankan Pembangunan Nasional Semesta Berencana Delapan Tahun untuk 1961 sampai 1969, lalu mengeluarkan Deklarasi Ekonomi pada 28 Maret 1963 yang memuat 14 peraturan pokok. Hasilnya tidak seperti yang diharapkan. Pertumbuhan ekonomi justru turun dari 5,74 persen pada 1961 menjadi 2,24 persen pada 1963.

Rencana 8 tahun itu berhenti sebelum separuh jalan.

Pada 17 Agustus 1960, hari peringatan kemerdekaan, dua partai politik dibubarkan sekaligus. Keputusan Presiden No. 200 Tahun 1960 membubarkan Masyumi, dan Keputusan Presiden No. 201 Tahun 1960 membubarkan Partai Sosialis Indonesia. Dasar yang dipakai adalah Penetapan Presiden No. 7 Tahun 1959 tentang syarat dan penyederhanaan kepartaian.

Keduanya bukan partai kecil. Masyumi meraih suara besar pada Pemilu 1955, dan sejumlah tokohnya menjadi lawan bicara paling keras terhadap dekrit. Prawoto Mangkusasmito, yang menyebut dekrit sebagai kudeta, berasal dari partai ini.

Peristiwa yang menutup masa ini sampai hari ini masih diperdebatkan sejarawan, dan sebagian di antaranya menyangkut kematian orang. Karena itu penyajiannya dipisah dua. Baris hijau berisi yang tercatat dan disepakati semua pihak. Baris kuning berisi yang belum tuntas, lengkap dengan keterangan apa persisnya yang dipersoalkan.

Pemisahan ini bukan sikap ragu ragu. Menyatukan keduanya justru akan membuat penafsiran terbaca seolah olah fakta.

Persoalan naskah asli Surat Perintah 11 Maret layak diketahui siapa pun yang mengutip isinya. Arsip Nasional Republik Indonesia menyimpan beberapa versi salinan yang datang dari sumber berbeda beda, dan seluruhnya sudah diuji di laboratorium forensik Mabes Polri.

Satu catatan penutup untuk masa ini. Sepanjang keberadaannya, MPRS mengeluarkan 36 ketetapan, dari No. I/MPRS/1960 sampai No. XXXVI/MPRS/1967. Indonesia juga kembali menjadi anggota Perserikatan Bangsa Bangsa pada 28 September 1966, setelah keluar pada 7 Januari 1965.

Pelajaran paling berguna dari masa ini bukan daftar penyimpangannya, tetapi caranya bekerja. Hampir semua langkah tadi punya alas hukum. Ada nomornya, ada tanggalnya, ada lembaga yang menetapkannya. Yang hilang bukan prosedurnya, tetapi arti dari prosedur itu.

Dewan yang seharusnya mengawasi diisi oleh yang diawasi. Majelis yang seharusnya menetapkan haluan justru menerima haluan dalam bentuk jadi. Semuanya sah di atas kertas.

Sebagian pengaman terhadap pola tadi sudah dipasang lewat amandemen UUD 1945 setelah 1998. Pasal 7 kini membatasi masa jabatan presiden pada 5 tahun dan hanya dapat dipilih kembali untuk 1 kali masa jabatan yang sama, sehingga jabatan seumur hidup tidak lagi mungkin ditetapkan. Pasal 19 kini menyebut anggota Dewan Perwakilan Rakyat dipilih melalui pemilihan umum, bukan diangkat.

Kedua perubahan itu terbaca biasa saja kalau dibaca sendirian. Artinya baru terlihat kalau Anda tahu apa yang pernah terjadi tanpa keduanya.

Hampir setiap langkah masa ini meninggalkan jejak yang bisa dilacak. Ada Penetapan Presiden No. 2 sampai No. 13 Tahun 1959, ada Keputusan Presiden No. 156, No. 199, No. 200, dan No. 201 Tahun 1960, ada 36 ketetapan MPRS. Kerapian itu justru yang membuat masa ini pantas dipelajari, karena menunjukkan bahwa kelengkapan dokumen bukan jaminan apa apa.

Dua hal tetap terbuka sampai sekarang. Keabsahan dekrit yang mengawali masa ini masih diperdebatkan ahli hukum tata negara, dan naskah asli surat yang mengakhirinya belum pernah ditemukan. Awal dan akhirnya sama sama belum tuntas.

Di antara kedua ujung itu ada 8 penyimpangan yang bisa ditunjuk pasalnya, inflasi yang menembus 594 persen, dan dua partai yang dibubarkan lewat keputusan presiden. Semuanya tercatat, dan semuanya bisa Anda periksa sendiri lewat daftar sumber di bawah.

12 pertanyaan berikut dihimpun dari pola pencarian yang berulang. Jawabannya sengaja dibuat ringkas, dengan dasar yang sama seperti uraian di atas.