Apa Itu KPU? Tugas, Kewenangan, dan Struktur sampai TPS

Bayangkan panitia 17 Agustus di kampung Anda. Dibentuk sebulan sebelum acara, rapat beberapa kali di pos ronda, bekerja habis habisan pada harinya, lalu bubar. Tidak ada yang menyebut mereka pegawai kelurahan, dan memang bukan. Begitulah cara sebagian besar tenaga pemilu bekerja.

Bedanya, panitia 17 Agustus tidak memegang kotak suara. Petugas di TPS memegangnya. Merekalah yang membuka segel, mencatat kehadiran pemilih, menghitung suara satu per satu di depan saksi partai, lalu menandatangani berita acara yang menjadi bahan mentah hasil pemilu nasional. Kalau proses di lapisan ini goyah, hitungan di atasnya ikut goyah.

Susunan lengkapnya dibahas di Bagian 5. Yang perlu Anda pegang lebih dulu adalah perbandingan jumlahnya, karena dari situ semua persoalan lain bermula.

Di seberang jutaan petugas sementara itu, jumlah pengambil keputusan tetapnya kecil sekali. KPU pusat berisi 7 orang. Tiap KPU provinsi berisi 5 atau 7 orang. Tiap KPU kabupaten atau kota berisi 3 atau 5 orang. Mereka disebut komisioner, bekerja penuh waktu, dan tidak boleh menjabat atau berprofesi lain.

Ada satu lapisan lagi yang jarang disebut, padahal setiap hari bekerja di kantor yang sama. Namanya sekretariat. Di pusat bentuknya Sekretariat Jenderal, di daerah bentuknya sekretariat KPU provinsi dan kabupaten atau kota, dan isinya aparatur sipil negara. Merekalah yang mengurus surat, anggaran, gudang logistik, dan administrasi kepegawaian.

Pembagiannya sederhana kalau Anda pegang satu kalimat ini. Komisioner memutuskan, sekretariat menjalankan, badan ad hoc mengeksekusi di lapangan.

Pemilu itu sendiri, mulai dari asas sampai jenisnya, sudah dibahas terpisah dalam artikel Apa Itu Pemilu.

Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 menyebut pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Rumusan itu diulang hampir sama persis di Pasal 1 angka 7 UU 7/2017 tentang Pemilihan Umum. Tiga kata itu terdengar seperti hiasan konstitusi. Ternyata bukan.

Masing masing menutup satu pintu yang pernah terbuka sebelum 1999, ketika penyelenggara pemilu masih berada di dalam struktur pemerintah lewat Lembaga Pemilihan Umum di bawah Departemen Dalam Negeri. Ketuk tiap kartu di bawah untuk melihat dasar hukum dan akibat praktisnya.

Perhatikan bahwa ketiganya saling menopang. Tanpa sifat tetap, kemandirian gampang dipatahkan cukup dengan membubarkan lembaganya seusai pemilu. Tanpa sifat nasional, aturan bisa berbeda beda di tiap daerah dan hasilnya tidak bisa dibandingkan. Menghapus satu sifat berarti melemahkan dua sisanya.

Ini kekeliruan yang paling sering Anda temui, termasuk di halaman halaman yang tampak resmi. Presiden melantik anggota KPU, jadi banyak orang menyimpulkan KPU adalah bawahannya. Kesimpulan itu tidak berdasar menurut undang undang.

Lalu bagaimana dengan kewajiban melapor? Pasal 14 UU 7/2017 memang mewajibkan KPU menyampaikan laporan pelaksanaan tugas dan pertanggungjawaban penggunaan anggaran. Laporan itu ditujukan kepada DPR dan Presiden. Melapor dan menerima perintah adalah dua hal yang berbeda, dan undang undang hanya mengatur yang pertama.

Bandingkan dengan wasit di kompetisi sepak bola. Gajinya dibayar dari kas liga, dan ia menyerahkan laporan pertandingan kepada penyelenggara. Tidak seorang pun menganggap itu berarti klub boleh menyuruhnya meniup peluit.

Frasa berikutnya yang perlu diluruskan adalah bertanggung jawab kepada publik. Kalimat itu sering dibaca sebagai basa basi. Isinya sebenarnya konkret: KPU wajib menyampaikan seluruh informasi penyelenggaraan pemilu kepada masyarakat, membuka data hasil di tiap jenjang, dan menjawab keberatan lewat mekanisme yang tersedia. Kontrolnya tidak datang dari atas, tetapi dari transparansi ke samping dan ke bawah.

Kalau ada yang salah, jalurnya juga jelas. Sengketa proses ditangani Bawaslu, pelanggaran etika ditangani DKPP, dan perselisihan hasil ditangani Mahkamah Konstitusi. Tidak ada satu pun jalur itu yang melewati meja presiden.

Hampir semua halaman yang membahas KPU menyajikan satu daftar panjang berjudul tugas dan wewenang. Undang undang tidak menulisnya begitu. Pasal 12 memuat tugas, Pasal 13 memuat wewenang, dan Pasal 14 memuat kewajiban. Pemisahan itu bukan kerapian redaksional.

Bayangkan Anda menunjuk seseorang untuk mengurus lomba di kampung. Ada daftar pekerjaan yang harus ia kerjakan. Ada hal hal yang boleh ia putuskan sendiri tanpa bertanya lagi. Ada pula janji yang harus ia tepati kepada semua peserta. Ketiganya tidak bisa ditukar tukar, dan pada lembaga penyelenggara pemilu jaraknya bahkan lebih tegas.

Kolom kedua yang paling menentukan. Wewenang berarti keputusan yang sah begitu diketuk.

Perhatikan baris kedua. Menyusun peraturan masuk ke tugas, sedangkan menetapkannya masuk ke wewenang. Kelihatannya mengulang, padahal bedanya besar. Yang pertama pekerjaan yang bisa dikerjakan siapa saja atas perintah, yang kedua kekuasaan yang hanya sah bila keluar dari lembaga ini.

Baris terakhir di kolom kewajiban juga perlu Anda ingat, karena akan muncul lagi di Bagian 9. Melaksanakan putusan DKPP dan menindaklanjuti rekomendasi Bawaslu bukan pilihan bagi KPU, sebab undang undang menaruhnya di kolom janji yang harus ditepati.

Satu catatan tentang pemilihan kepala daerah. Selama ini pilkada berjalan di rezim aturan yang berbeda, yaitu UU No. 10 Tahun 2016, dan di sana KPU wajib berkonsultasi dengan DPR serta pemerintah saat menyusun pedoman teknis. Lewat Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 yang dibacakan pada 26 Juni 2025, Mahkamah Konstitusi memisahkan pemilu nasional dan pemilu daerah mulai 2029 serta menariknya ke satu rezim yang sama. Rincian tahapannya dibahas di artikel tersendiri.

Sekarang bagian yang paling jarang disajikan utuh. Susunan KPU turun berjenjang dari Jakarta sampai ke meja lipat di balai desa, dan pada satu titik perjalanan itu ada garis pemisah yang menentukan segalanya. Di atas garis, lembaga yang berdiri sepanjang tahun. Di bawahnya, badan yang dibentuk lalu dibubarkan.

Ketuk tiap jenjang untuk melihat jumlah anggota, masa kerja, dan siapa yang mengangkatnya.

Ada satu lapisan lagi yang perlu Anda bedakan, dan letaknya di samping, bukan di bawah. Sekretariat Jenderal di pusat serta sekretariat di provinsi dan kabupaten atau kota diisi aparatur sipil negara. Mereka pegawai negeri, mereka tidak ikut mengambil keputusan kepemiluan, dan mereka tetap bekerja meski komisionernya berganti.

Perlu dicatat pula bahwa di tiap kecamatan ada Panwaslu kecamatan. Badan itu milik Bawaslu, bukan KPU, dan tugasnya mengawasi.

Kembali ke garis pemisah tadi. Tiga jenjang teratas menyusun aturan dan memikul tanggung jawab hukumnya. Tiga jenjang di bawahnya, tempat lebih dari 5 juta orang bekerja, hanya hadir beberapa bulan. Di titik itulah beban terbesar pemilu ditumpukkan, dan Bagian 10 kembali ke soal ini dengan angka yang berat.

Undang undang pemilu tidak mungkin mengatur segala hal sampai ke lembar formulir. Karena itu Pasal 12 dan 13 UU 7/2017 memberi KPU kewenangan menyusun dan menetapkan Peraturan KPU, biasa disingkat PKPU, sebagai aturan pelaksana tiap tahapan. Isinya menentukan hal hal yang sangat konkret, dari syarat pencalonan sampai tata cara rekapitulasi.

Kewenangan itu punya dua rem. Rem pertama ada di depan. Sebelum ditetapkan, rancangan PKPU dibahas dalam rapat dengar pendapat bersama DPR dan pemerintah, lalu diharmonisasi dengan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia. Sifat mengikat dari hasil konsultasi itu sendiri pernah dipersoalkan, karena dinilai bisa menekan kemandirian yang dijamin Pasal 3.

Rem kedua ada di belakang. Sesuai hierarki peraturan perundang undangan dalam UU No. 12 Tahun 2011, PKPU berada di bawah undang undang, sehingga isinya tidak boleh bertentangan dengan aturan di atasnya. Pengujiannya dilakukan Mahkamah Agung lewat uji materi. Rem ini bukan teori. Sudah beberapa kali dipakai.

Pola ketiganya mirip. KPU menutup celah lewat aturan pelaksana, lalu Mahkamah Agung menilai penutupan itu melampaui undang undang. Ada yang membaca ini sebagai bukti KPU gegabah menyusun aturan. Ada pula yang membacanya sebagai bukti mekanisme koreksi bekerja sebagaimana mestinya.

Pandangan Head Politika ada di antara keduanya. Uji materi memang berjalan, tetapi hanya berguna bila putusannya benar benar dijalankan. Perkara keterwakilan perempuan menunjukkan bahwa langkah setelah palu diketuk justru yang paling sering tersendat, dan Bagian 9 menguraikannya.

Kalau KPU mandiri, siapa yang menentukan isinya? Jawabannya tertulis di Pasal 22 UU 7/2017, dan di sinilah kemandirian itu bersentuhan langsung dengan politik. Alurnya panjang, tetapi cukup jelas.

Syaratnya juga dipatok undang undang. Calon anggota KPU pusat harus berusia paling rendah 40 tahun, berpendidikan paling rendah sarjana, sehat jasmani dan rohani, serta bebas narkoba. Satu syarat yang paling menentukan adalah soal partai. Calon tidak boleh menjadi anggota partai politik, atau sudah paling sedikit 5 tahun tidak lagi menjadi anggota partai politik saat mendaftar. Setelah terpilih, mereka bekerja penuh waktu dan tidak boleh berprofesi lain.

Langkah kelima yang paling sering diperdebatkan. Pilih sudut pandangnya di bawah ini.

Masa jabatan mereka 5 tahun, dan bisa dipilih kembali untuk satu periode berikutnya. Yang membuat jabatan ini berbeda dari jabatan politik lain adalah cara mengakhirinya sebelum masa jabatan habis, dan itu bahasan berikutnya.

Anggota KPU dipilih lewat proses politik, tetapi tidak diberhentikan lewat proses politik. Ada satu lembaga khusus yang menangani ini, namanya Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu atau DKPP, diatur dalam Pasal 155 sampai 159 UU 7/2017. Yang diadili bukan hasil pemilunya, tetapi perilaku orang orang yang menyelenggarakannya.

Alurnya berjalan seperti persidangan. Pengaduan masuk dari siapa saja, diverifikasi secara administrasi dan materi, lalu disidangkan secara terbuka dengan teradu diberi kesempatan membela diri. Sanksinya berjenjang dari teguran tertulis, pemberhentian sementara, sampai pemberhentian tetap.

Putusannya bersifat final dan mengikat sesuai Pasal 458 UU 7/2017, dan sifat itu dipertegas Mahkamah Konstitusi lewat Putusan Nomor 31/PUU-XI/2013. Artinya Presiden, KPU, dan Bawaslu wajib melaksanakannya. Tidak ada banding.

Angka 815 itu tidak menyangkut nama nama besar saja. Sebagian besar adalah penyelenggara di tingkat kabupaten dan badan ad hoc yang jarang masuk pemberitaan. Namun kewenangan yang sama juga menjangkau kursi tertinggi.

Pada 3 Juli 2024, DKPP menjatuhkan sanksi pemberhentian tetap kepada Ketua KPU RI Hasyim Asy’ari lewat perkara bernomor 90-PKE-DKPP/V/2024. Ia dinyatakan terbukti melakukan tindakan asusila terhadap seorang anggota panitia pemilihan luar negeri. Pengaduannya diajukan pada 18 April 2024 oleh lembaga bantuan hukum yang mendampingi pengadu. DKPP meminta Presiden melaksanakan putusan itu paling lama 7 hari.

Peristiwa itu menutup satu perdebatan lama. Kemandirian KPU tidak berarti kekebalan.

Tiga singkatan ini paling sering tertukar, padahal pembagiannya rapi. KPU menyelenggarakan pemilu. Badan Pengawas Pemilu atau Bawaslu mengawasi jalannya penyelenggaraan itu dan memutus pelanggaran administratif, dengan susunan yang juga berjenjang sampai ke tingkat kelurahan, dan pembahasan lengkapnya ada di artikel tersendiri. DKPP mengadili pelanggaran kode etik orang orang yang bekerja di kedua lembaga tadi.

Persoalan muncul di titik sambungnya. Bawaslu boleh memutus dan merekomendasikan, tetapi yang mengeksekusi tetap KPU. Kalau KPU memilih menafsirkannya secara longgar, koreksi berhenti di atas kertas.

Perkara keterwakilan perempuan pada 2023 memperlihatkan hal itu dengan telanjang. Setelah Mahkamah Agung membatalkan rumus pembulatan lewat Putusan Nomor 24 P/HUM/2023, KPU tidak segera merevisi Pasal 8 ayat (2) PKPU No. 10 Tahun 2023. Yang keluar hanya surat imbauan kepada partai politik.

Bawaslu kemudian menggelar sidang dan pada 29 November 2023 memutus KPU melakukan pelanggaran administrasi pemilu, dengan majelis diketuai Puadi. KPU dinyatakan melanggar Pasal 460 ayat (1) UU 7/2017, dan diperintahkan memperbaiki tata cara pencalonan anggota DPR di 267 daerah pemilihan yang keterwakilan perempuannya di bawah 30 persen.

Perbaikan itu tidak berjalan sebagaimana diperintahkan. Hasilnya terlihat di kursi parlemen: keterwakilan perempuan di DPR hanya bergerak dari 20,5 persen pada 2019 menjadi 22,1 persen pada 2024. Satu putusan pengadilan dan satu putusan pengawas ternyata belum cukup untuk menggeser angka itu jauh.

Di sinilah letak kelemahan rancangan hubungan ketiga lembaga. Pengawasnya kuat di atas kertas, dan eksekusinya bergantung pada kesediaan pihak yang diawasi.

Bagian ini menyangkut orang yang meninggal saat bertugas. Angkanya disajikan dari sumber resmi, apa adanya, termasuk ketika versi antarsumber berbeda.

Untuk Pemilu 2019, tiga angka beredar dan ketiganya berasal dari lembaga resmi.

Perbedaan itu punya penjelasan teknis. Tanggal pemotongan datanya berbeda, cakupannya berbeda, dan lembaga pencatatnya berbeda. Ada yang menghitung KPPS saja, ada yang memasukkan seluruh badan ad hoc.

Untuk Pemilu 2024, Ketua KPU menyampaikan dalam rapat bersama Komisi II DPR pada 25 Maret 2024 bahwa 181 petugas ad hoc meninggal dunia, terdiri atas 6 anggota PPK, 23 anggota PPS, dan 152 anggota KPPS. Pada periode yang sama tercatat 4.770 orang mengalami sakit atau kecelakaan kerja. Untuk Pilkada 2024, Kementerian Dalam Negeri menyebut 28 penyelenggara meninggal.

Angkanya turun jauh dibanding 2019. Persoalannya belum selesai.

Menyalahkan kondisi kesehatan perorangan tidak menjelaskan apa apa. Yang menentukan adalah keputusan menggabungkan lima pemilihan dalam satu hari, dengan penghitungan manual yang harus tuntas sebelum petugas boleh pulang. Beban itu dirancang di tingkat kebijakan, lalu ditanggung oleh orang orang yang bekerja beberapa pekan saja.

KPU sudah menempuh sejumlah langkah sejak 2024, di antaranya membatasi usia calon anggota KPPS pada rentang 17 sampai 55 tahun, mensyaratkan surat keterangan sehat, dan menyediakan santunan bagi petugas yang meninggal sebesar Rp36 juta. Langkah langkah itu menyentuh gejalanya.

Akarnya baru dijawab pada 26 Juni 2025, ketika Mahkamah Konstitusi lewat Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 memisahkan pemilu nasional dan pemilu daerah mulai 2029 dengan jeda 2 sampai 2,5 tahun. Ketua KPU Mochammad Afifuddin menyatakan pemisahan itu membuat satuan penyelenggaraan menjadi sama dan kontrolnya lebih mudah, sehingga jajaran di daerah tidak lagi direpotkan. Perubahan sebesar itu masih menunggu penyesuaian undang undang.

Semua usulan di bawah ini datang dari pihak lain, bukan dari meja redaksi kami. Yang kami lakukan adalah memilahnya menurut siapa yang berwenang memutuskan, karena di situlah letak perbedaan antara usulan yang bisa jalan pekan depan dan usulan yang menunggu bertahun tahun.

Perhatikan sebarannya. Usulan yang paling menyentuh akar justru berada di kolom paling kanan, tempat KPU tidak punya suara penentu. Lembaga ini kerap dinilai dari hal hal yang sebenarnya diputuskan orang lain.