Politik Uang: Akar Masalah, Sebab Bertahan, dan Cara Melawannya

Undang undang tidak pernah menuliskan istilah politik uang. Yang tercantum pada Pasal 280 ayat 1 huruf j UU 7/2017 adalah larangan menjanjikan atau memberikan uang atau materi lainnya kepada peserta kampanye, dan rumusan serupa dipakai Pasal 73 ayat 1 UU 10/2016 untuk pilkada. Istilahnya tumbuh di ruang publik, lalu ikut dipakai penyelenggara untuk menyebut perbuatan yang dilarang pasal itu.

Perbedaan itu punya akibat nyata. Penilaian selalu jatuh pada ada tidaknya pemberian, lalu pada ada tidaknya maksud memengaruhi pilihan. Nama yang dilekatkan padanya tidak menghapus larangan, entah disebut uang transportasi, uang lelah, atau hadiah.

Maksud itulah yang paling sulit dibuktikan.

Di lapangan ada tiga hal lain yang kerap dikira sama padahal dasar hukumnya berbeda. Ketiganya sah, punya batas masing masing, dan sering dipakai sebagai pembenaran ketika batas itu dilampaui. Urutan tahapan tempat ketentuan ini bekerja ada pada penjelasan tentang pemilu di Indonesia.

Ancaman pidananya bukan satu angka. Perbuatan yang isinya sama dinilai berbeda menurut kapan dilakukan, dan yang terberat bukan yang terjadi pada hari pemungutan suara. Membagikan uang pada masa tenang diancam dua kali lipat dibanding membagikannya saat kampanye masih berjalan, karena pada masa tenang seluruh kegiatan kampanye sudah harus berhenti.

Angka di atas perlu diperiksa ulang setiap kali dikutip. Sejumlah situs resmi tingkat daerah mencantumkan ancaman 4 tahun untuk Pasal 515 dan 5 tahun untuk Pasal 523, dan keduanya tidak cocok dengan teks undang undangnya.

Satu perbedaan lain jarang disorot, yaitu soal siapa yang bisa dijerat. Pasal 523 menyasar pelaksana, peserta, dan tim kampanye, sehingga orang di luar lingkaran itu sulit dijangkau. Pasal 515 memakai rumusan setiap orang. Selisih sekecil itu menentukan apakah seorang perantara lapangan bisa diproses.

Perbedaan terbesar antara dua undang undang itu ada pada orang yang menerima. Pasal 187A ayat 2 UU 10/2016 mengancam penerima dengan hukuman yang sama persis dengan pemberi. Di pemilu legislatif dan pemilu presiden, ketentuan setegas itu tidak ada.

Bobot hukumannya juga berbeda jauh. Ancaman terberat di rezim pemilu berhenti di 48 bulan penjara. Di rezim pilkada, angkanya dimulai dari 36 bulan dan bisa mencapai 72 bulan.

Praktik ini tidak lahir pada 2009. Yang berubah pada tahun itu adalah siapa yang harus dikalahkan seorang caleg untuk mendapat kursi. Sebelumnya nasibnya ditentukan nomor urut dari pengurus partai. Sesudahnya yang menentukan jumlah suara pribadi, dan lawan terdekatnya memakai lambang partai yang sama.

Bayangkan 8 pedagang menjual barang yang persis sama, di lapak yang sama, dengan harga yang sama pula. Yang tersisa untuk membedakan mereka tinggal siapa yang berani memberi bonus. Susunan itulah yang dibangun sistem proporsional terbuka, dan sejak itu pemberian uang berubah dari kejadian sesekali menjadi kebiasaan yang diperhitungkan sejak awal.

Perubahannya datang lewat pengadilan. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 22-24/PUU-VI/2008 membatalkan penetapan caleg berdasarkan nomor urut dan menggantinya dengan suara terbanyak, dan Pemilu 2009 menjadi yang pertama berjalan penuh di atas aturan itu.

Asal usul istilah serangan fajar lebih sulit dipastikan. Komisi Pemberantasan Korupsi menjelaskan istilah itu diambil dari kosakata militer, yaitu penyergapan mendadak pada waktu subuh, lalu dipinjam untuk menyebut pembagian uang menjelang pencoblosan. Sejumlah pemberitaan menyebutnya mulai dikenal luas pada 1990-an.

Catatan resmi soal tahun itu tidak ada. Kami menuliskannya sebagai perkiraan, bukan sebagai fakta yang sudah terkonfirmasi.

Penjelasan yang paling sering muncul adalah soal moral, dan penjelasan itu tidak menerangkan apa pun. Kalau sebabnya semata moral yang rendah, praktik ini mestinya menyusut seiring naiknya pendidikan dan penghasilan. Yang terjadi sebaliknya, dan penelitian lapangan menunjuk empat sebab yang bekerja bersamaan.

Keempatnya saling mengunci. Menutup satu sisi tanpa menyentuh tiga sisi lain hanya memindahkan persoalannya.

Angka bagian ini paling sering dipelintir ke dua arah. Sebagian menyimpulkan politik uang selalu berhasil, sebagian lagi menyimpulkan uangnya terbuang percuma. Data yang ada mendukung keduanya sekaligus.

Paparannya berubah ubah sepanjang satu siklus pemilu. Angkanya melonjak mendekati hari pemungutan suara, lalu tercatat paling tinggi ketika ditanyakan setelah pemilihan usai.

Angka paparan bukan angka keberhasilan. Ditawari uang berbeda dengan berubah pilihan, dan jarak antara keduanya jauh lebih lebar daripada yang umum dikira.

Sebagian besar kebocoran terjadi karena salah sasaran. Tim lapangan cenderung mendatangi orang yang sudah condong memilih, sehingga uangnya keluar untuk suara yang sudah didapat tanpa itu. Kandidat yang membagi uang tanpa tahu siapa yang menerimanya berada dalam posisi seperti orang menyiram tanaman dalam gelap. Airnya habis, dan tidak jelas mana yang tumbuh.

Berapa besar uang yang beredar dalam satu siklus pemilu tidak diketahui. Angka Rp1,86 triliun kerap dikutip untuk menjawabnya.

Gambaran umum menempatkan dua pihak saja, yaitu calon yang memberi dan pemilih yang menerima. Kenyataannya ada tiga lapis di antara keduanya, dan tiap lapis mengambil bagiannya sendiri.

Kandidat karena itu berada di posisi paling rugi secara hitungan. Ia membayar penuh, tidak pernah tahu berapa yang benar benar sampai, dan tetap menanggung akibat hukumnya bila ada satu orang di rantai bawah yang tertangkap. Risikonya utuh, kendalinya tidak.

Ongkos yang dikeluarkan tidak berhenti pada hari pemungutan suara. Ia berpindah menjadi kewajiban yang harus ditutup setelah jabatan didapat, dan di titik itulah Komisi Pemberantasan Korupsi menaruh perhatian.

Besaran ongkosnya pernah diukur. Survei KPK bersama Kementerian Dalam Negeri yang disampaikan pada 2022 menemukan calon bupati dan wali kota memperkirakan kebutuhan Rp20 miliar sampai Rp30 miliar, sedangkan calon gubernur menyebut angka sekitar Rp100 miliar. Rincian pos pengeluaran kampanye untuk calon legislatif sudah kami bahas terpisah pada uraian tentang biaya caleg.

Urutan akibatnya bukan urutan moral. Ia urutan keuangan, dan berjalan sendiri begitu ongkos pemenangan melampaui apa yang sanggup ditanggung calon dari kantongnya.

Pertanyaan tentang hukum agama termasuk yang paling sering dicari pada topik ini. Yang tersaji di bawah adalah keterangan tentang apa yang dinyatakan tiap lembaga, lengkap dengan forum dan tahunnya, bukan ajakan.

Ketiga organisasi Islam besar sampai pada kesimpulan yang sama, yaitu haram. Jalan menuju kesimpulan itu berbeda. Perbedaannya ikut menentukan seberapa jauh larangan tersebut menjangkau perantara dan penerima, bukan hanya pemberi.

Karena sebabnya bekerja di empat sisi sekaligus, jalan keluarnya tidak bisa satu pintu. Tiga sudut berikut punya pelaku, tenggat, dan ukuran keberhasilan yang berbeda beda, dan ketiganya sudah punya pengusul yang bisa disebut namanya. Tidak ada yang bisa menunggu yang lain.

Pertanyaan yang paling sering diajukan calon adalah apakah menang tanpa membagi uang itu mungkin. Penelitian yang ada tidak menjanjikan kemudahan, tetapi juga tidak menutup pintunya.

Muhtadi menguji satu dugaan yang jarang dibahas, yaitu bahwa kedekatan pemilih dengan partai justru menurunkan ongkos politik. Kader yang merasa terikat bekerja tanpa dibayar, dan pemilih yang terikat lebih rajin datang ke tempat pemungutan suara. Ia merujuk temuan Dalton pada 2016 bahwa pemilih partisan menggunakan hak pilihnya 26 persen lebih tinggi daripada yang tidak terikat.

ICW sendiri menilai peluang menang tanpa membagi uang dalam susunan sekarang memang kecil. Kecil tidak sama dengan tertutup, dan angka 10 persen di bagian sebelumnya menunjukkan uang hanya salah satu dari sekian penentu.

Sisanya soal waktu mulai.

Praktik ini bertahan karena empat hal bekerja bersamaan, dan tak satu pun di antaranya berupa kerusakan moral. Sistem pemilu menempatkan calon berhadapan dengan kawan separtainya, ikatan pemilih dengan partai tipis, jaringan perantara tidak setia pada siapa pun, dan jalan menuju putusan pengadilan terlalu sempit. Selama keempatnya dibiarkan, imbauan tahunan akan terdengar seperti rekaman lama.

Angkanya menolak dua kesimpulan yang paling sering diambil. Sekitar 9 dari 10 bagian uang yang dibagikan tidak berubah menjadi suara, sehingga menyebutnya jalan pintas yang pasti berhasil tidak sesuai kenyataan. Selisih menang rata rata hanya 1,6 persen, sehingga menyebutnya sia sia juga keliru. Posisi di antara keduanya itulah yang membuatnya sulit ditinggalkan.

Bagi pemilih, langkah yang paling nyata bukan menolak dalam hati. Bukti pada perkara semacam ini hilang dalam hitungan jam, jadi yang menentukan adalah keberanian mengamankan bukti pada saat kejadian lalu membawanya ke pengawas terdekat.

Bagi calon, keputusannya perlu diambil sebelum masa kampanye dimulai. Tekanan datang dari dalam tim, dan datangnya pada pekan pekan terakhir ketika ruang berpikir sudah habis. Kendali keuangan terpusat, aturan kerja tertulis, dan jalur pelaporan bagi anggota tim adalah pekerjaan bulan pertama. Head Politika mengerjakan penyusunan tata kerja semacam itu untuk calon yang memutuskan bertarung tanpa membagi uang.

Modal penggantinya memang lebih lambat terbentuk. Tetapi modal itu tidak hilang setelah surat suara dihitung, dan uang yang dibagikan selalu hilang.