Demokrasi Liberal 1950 sampai 1959: Kabinet yang Jatuh Bangun

Republik Indonesia Serikat tidak sampai berumur setahun. Bentuk federal hasil Konferensi Meja Bundar itu dibongkar lewat Undang Undang Nomor 7 Tahun 1950, yang ditetapkan pada 15 Agustus 1950 dan mulai berlaku pada 17 Agustus 1950. Satu undang undang itu mengerjakan dua hal sekaligus, yaitu mengubah Konstitusi RIS menjadi Undang Undang Dasar Sementara 1950 sekaligus mengembalikan bentuk negara dari serikat menjadi kesatuan.

Namanya sudah menyiratkan masalahnya.

Konstitusi itu memang dirancang untuk sementara. Tugas menyusun penggantinya diserahkan kepada Konstituante, lembaga yang pada 1950 bahkan belum terbentuk dan baru dipilih lima tahun kemudian. Selama sembilan tahun berikutnya, Indonesia dijalankan dengan aturan main yang sejak awal disepakati sebagai penampung sementara.

Sistem parlementernya ditegaskan pada Pasal 83 UUD Sementara 1950. Presiden dan wakil presiden ditempatkan sebagai pihak yang tidak dapat diganggu gugat, sementara para menteri yang memikul tanggung jawab atas seluruh kebijakan pemerintah. Kedudukan presiden sebagai kepala negara diatur pada Pasal 45 ayat (1), dan bentuk negara kesatuan pada Pasal 1 ayat (1). Naskahnya berisi 146 pasal.

Susunan seperti itu membuat umur kabinet ditentukan oleh hitungan kursi di parlemen, bukan oleh kalender. Selama koalisi masih utuh, pemerintahan berjalan. Begitu satu partai menarik menterinya atau sebuah mosi diterima suara terbanyak, perdana menteri mengembalikan mandat kepada presiden dan tawar menawar dimulai lagi dari nol.

Presiden berada di luar pertarungan itu, setidaknya di atas kertas. Sebagai kepala negara ia menunjuk formatur dan menerima pengembalian mandat, tetapi tidak memimpin pemerintahan sehari hari. Jarak antara kedudukan resmi dan pengaruh yang sebenarnya inilah yang kelak menjadi salah satu sumber ketegangan terbesar pada masa itu.

Cari demokrasi liberal atau cari demokrasi parlementer, dan Anda akan mendarat pada rentang tahun yang sama. Keduanya menunjuk 1950 sampai 1959. Yang berbeda hanya sisi mana yang sedang disorot.

Keadaannya mirip satu orang yang di kantor dipanggil dengan nama lengkap dan di rumah dipanggil nama kecil. Orangnya satu, sebutannya dua, dan masing masing hidup di lingkungan yang berbeda. Sebutan parlementer dipakai di ruang kuliah karena menerangkan mekanismenya, sedangkan sebutan liberal bertahan di buku pelajaran karena menilai coraknya.

Muhammad Fijar Lazuardi dari Program Studi Sejarah Universitas Indonesia menelusuri kapan sebutan liberal mulai lazim. Dalam kajiannya di Jurnal Sejarah Indonesia tahun 2024, ia mencatat istilah itu baru sering muncul sekitar 1956 dan dipopulerkan Soekarno dalam kampanyenya melawan sistem kepartaian. Sebelum itu orang lebih sering menyebutnya demokrasi ala Barat.

Tujuh kabinet memerintah antara 1950 dan 1959. Kalau seluruh masa kerjanya dijumlahkan lalu dibagi rata, satu kabinet hanya sempat bekerja sekitar 15 bulan. Yang paling singkat, Kabinet Burhanuddin Harahap, bertahan sekitar 6,5 bulan. Yang paling lama, Kabinet Djuanda, sekitar 27 bulan, dan itu pun berakhir bukan karena masa kerjanya habis.

Bayangkan sebuah kantor yang berganti pemimpin setiap 15 bulan. Pemimpin baru butuh berbulan bulan untuk menyusun tim dan program, dan begitu programnya mulai berjalan ia sudah harus berkemas. Begitulah pemerintahan bekerja pada masa itu.

Perhatikan kolom lama bertahan pada tabel di bawah.

Sebab jatuhnya kabinet adalah bagian yang paling sering ditulis keliru. Sebagian tulisan menyebut satu peristiwa saja, padahal biasanya ada peristiwa pemicu yang disepakati semua sumber, dan ada penafsiran tambahan yang berbeda beda antar sejarawan. Keduanya dipisahkan di bawah ini supaya Anda tahu mana yang fakta dan mana yang tafsir.

Ketuk tiap kabinet untuk membukanya.

Pemilihan umum pertama Indonesia digelar dua kali dalam satu tahun. Pada 29 September 1955 rakyat memilih anggota DPR, lalu pada 15 Desember 1955 memilih anggota Konstituante, lembaga yang bertugas menyusun konstitusi tetap. Sebanyak 43.104.464 orang terdaftar sebagai pemilih, dan tingkat kehadirannya termasuk yang tertinggi sepanjang sejarah pemilu Indonesia.

Pemilu itu berhasil. Pemerintahannya tidak.

Sebabnya terlihat begitu hasilnya dijumlahkan. Empat partai terbesar menguasai sekitar 78 persen suara untuk DPR, tetapi terbagi hampir rata di antara mereka, dan tidak satu pun menembus seperempat suara. Bayangkan sebuah usaha patungan dengan empat pemilik yang porsinya hampir sama besar. Tidak ada yang bisa memutuskan sendiri, sehingga setiap keputusan lahir dari tawar menawar, dan setiap tawar menawar bisa batal kapan saja.

Ada dua angka partisipasi yang beredar, dan keduanya benar untuk hal yang berbeda. Kompaspedia mencatat 37.875.299 suara sah untuk pemilihan DPR, setara 87,65 persen dari pemilih terdaftar. Herbert Feith menyebut angka kehadiran sekitar 91,5 persen. Selisihnya wajar, sebab yang pertama menghitung suara yang sah dan yang kedua menghitung orang yang datang.

Rincian jalannya pemilu ini, mulai dari tahapan sampai cara pemungutan suaranya, dibahas terpisah di Pemilu Pertama di Indonesia 1955. Untuk keperluan halaman ini, yang penting hanya satu: hasil pemilu itu memindahkan persoalan, tidak menyelesaikannya. Parlemen hasil pemilihan tetap terbagi empat, dan Konstituante hasil pemilihan justru terbelah pada perkara yang paling sulit didamaikan.

Penjelasan yang paling sering Anda temui berhenti pada satu kalimat, yaitu partainya terlalu banyak. Penjelasan itu tidak salah, tetapi terlalu dangkal untuk menerangkan kenapa tujuh kabinet berturut turut gagal bertahan. Jumlah partai hanya satu dari beberapa lapis sebab yang saling mengunci.

Herbert Feith menawarkan satu kerangka yang sampai sekarang banyak dipakai. Ia membedakan kalangan yang ia sebut administrator, yaitu mereka yang mahir menjalankan pemerintahan, dari kalangan yang ia sebut solidarity makers, yaitu mereka yang mahir menggerakkan massa. Ketegangan antara dua kalangan itulah yang menurut Feith ikut menentukan arah politik Indonesia pada 1950-an.

Enam lapis sebabnya dirinci di bawah.

Penilaian bahwa masa ini gagal sudah menjadi bawaan hampir semua ringkasan pelajaran. Tujuh kabinet, tak satu pun tuntas, lalu ditutup sebuah dekrit. Kalau ukurannya stabilitas pemerintahan, penilaian itu memang sulit dibantah.

Ukuran itu bukan satu satunya yang tersedia.

Sejumlah pengkaji menempatkan sembilan tahun ini sebagai masa ketika kehidupan partai dan kebebasan pers paling leluasa sepanjang sejarah Indonesia. Kabinet memang berjatuhan, tetapi jatuhnya lewat mekanisme yang diatur konstitusi, bukan lewat perebutan kekuasaan. Herbert Feith bahkan memilih istilah demokrasi konstitusional untuk menamainya, dan yang ia catat merosot adalah kesediaan tunduk pada aturan itu. Perbandingan terdekat dalam sejarah Indonesia adalah lonjakan kebebasan sipil setelah Reformasi 1998.

Konstituante hasil Pemilu 1955 dilantik pada 10 November 1956 di Bandung, di gedung yang setahun sebelumnya dipakai untuk Konferensi Asia Afrika. Tugasnya satu, yaitu menyusun konstitusi tetap sebagai pengganti UUD Sementara 1950. Lembaga itu bersidang sekitar dua setengah tahun.

Persoalannya menyempit ke satu perkara, yaitu di atas dasar apa negara ini berdiri. Blok nasionalis mengusulkan Pancasila, blok Islam mengusulkan Islam, dan tidak ada jalan tengah yang bisa memuaskan keduanya. Pasal 137 UUD Sementara 1950 mensyaratkan dukungan dua per tiga anggota untuk menetapkan konstitusi, sehingga suara terbanyak biasa tidak cukup.

Tiga kali dicoba, tiga kali gagal.

Presiden Soekarno membacakan dekrit pada 5 Juli 1959, yang dituangkan dalam Keputusan Presiden Nomor 150 Tahun 1959. Isinya tiga hal.

Keabsahan dekrit itu tidak pernah disepakati bulat, dan perdebatannya berlanjut sampai sekarang di ruang kuliah hukum tata negara. Tiga sikap yang paling sering muncul dirangkum di bawah.

Setelah dekrit, susunan pemerintahan berubah menjadi presidensial. Jabatan perdana menteri ditiadakan, dan Soekarno memegang kedudukan kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Peran partai serta parlemen menyusut, sedangkan peran presiden dan militer menguat. Masa yang menyusul itu dikenal sebagai Demokrasi Terpimpin, yang berjalan sampai 1966.

Catatan jumlah anggota Konstituante. Sumber berbeda menyebut angka berbeda, dan seluruhnya kami tampilkan apa adanya. Hasil Pemilu 1955 memperebutkan 514 kursi, angka yang paling baku dipakai secara akademik. Arsip Nasional mencatat 541 anggota pada daftar riwayat hidupnya. Ensiklopedia Sejarah Indonesia menyebut 544 anggota yang bersidang. Sebuah pangkalan data Konstituante menyebut sekitar 610 orang bila anggota pengganti sepanjang 1956 sampai 1959 ikut dihitung. Selisih itu berasal dari cara menghitung yang berbeda, bukan dari pertentangan data.

Sembilan tahun itu sering diperlakukan sebagai bahan hafalan. Nama kabinet, tanggal, dan sebab jatuhnya dicatat untuk ujian, lalu dilupakan. Padahal yang paling berguna dari periode ini justru bukan daftarnya, tetapi hubungan sebab akibat yang masih berlaku sampai sekarang.

Tiga hal berikut yang menurut kami paling layak dibawa pulang.

Masa itu ditutup dengan cara yang paling ironis. Sebuah lembaga yang dipilih rakyat dibubarkan oleh keputusan yang tidak melalui pemilihan, dan alasannya adalah lembaga itu tidak sanggup memutuskan.

Sembilan tahun berikutnya berjalan dengan kekuasaan yang jauh lebih terpusat. Apakah pertukaran itu setimpal, sampai sekarang belum ada jawaban yang disepakati bersama.