Apa Itu DPRD? Tugas, Fungsi, Hak, dan Cara Kerjanya

Pengertian resmi DPRD hanya satu kalimat, dan kalimat itu sengaja disusun berbeda dari rumusan tentang DPR. Pasal 1 angka 4 UU 23/2014 menyebut DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat daerah yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Artinya, ketika orang berbicara tentang pemerintahan daerah, yang dimaksud bukan hanya kantor gubernur atau kantor bupati, melainkan juga gedung dewan di seberangnya.

Penjelasan Umum undang undang yang sama menegaskan alasannya. Di tingkat pusat dikenal pembagian kekuasaan antara eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Di daerah, susunan itu tidak diulang. Yang ada adalah kepala daerah dan DPRD sebagai mitra sejajar dengan fungsi yang berbeda. Kepala daerah menjalankan peraturan dan kebijakan, DPRD membentuk perda, menetapkan anggaran bersama, dan mengawasi pelaksanaannya.

Konsekuensinya bisa langsung dirasakan. Karena keduanya berada dalam satu susunan pemerintahan yang sama, hubungan mereka dibangun di atas kata sepakat, bukan di atas kemenangan salah satu pihak. Rancangan perda yang ditolak kepala daerah tidak akan menjadi perda. Anggaran yang tidak disetujui DPRD tidak akan berjalan sebagaimana diajukan. Kebuntuan di antara keduanya berdampak pada layanan warga, dan undang undang menyiapkan jalan keluar khusus untuk keadaan itu, yang dibahas pada bagian tentang APBD.

Pertanyaan yang sering muncul di ruang publik adalah apakah DPRD provinsi merupakan atasan DPRD kabupaten dan kota. Jawabannya tidak. Keduanya lembaga terpisah dengan wilayah kerja sendiri, mitra kerja sendiri, dan produk hukum sendiri. DPRD provinsi bermitra dengan gubernur, DPRD kabupaten dan kota bermitra dengan bupati atau wali kota.

Yang memang berjenjang adalah urusan pemerintahan di sisi eksekutif. Gubernur menjalankan peran sebagai wakil pemerintah pusat, antara lain saat memberi nomor register dan mengevaluasi rancangan perda kabupaten dan kota. Peran itu melekat pada gubernur sebagai kepala daerah dan wakil pusat, bukan pada DPRD provinsi sebagai lembaga.

Perbedaan berikutnya ada pada jumlah anggota. Undang Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum mengunci rentangnya, lalu membagi kelas berdasarkan jumlah penduduk. Karena itulah DPRD Provinsi Jawa Barat memiliki 120 kursi, sementara DPRD di kabupaten berpenduduk kecil hanya 20 kursi. Angkanya bukan kesepakatan lokal, melainkan hasil penerapan pasal.

Secara nasional, DPRD provinsi berjumlah sama dengan jumlah provinsi, yaitu 38 lembaga. Untuk tingkat kabupaten dan kota, jumlahnya sedikit lebih rendah daripada jumlah daerahnya, karena enam wilayah administrasi di Provinsi DKI Jakarta tidak memiliki DPRD sendiri. Hasil Pemilu 2024 menempatkan 2.372 orang di DPRD provinsi dan 17.510 orang di DPRD kabupaten dan kota, sehingga totalnya 19.882 orang, berdasarkan alokasi kursi dalam PKPU 6/2023.

Menyebut nama fungsi adalah bagian yang paling mudah. Pembentukan peraturan daerah, anggaran, dan pengawasan. Tiga kata itu ada di hampir semua laman yang membahas DPRD. Yang jarang dijelaskan adalah wujud hariannya, yaitu rapat mana yang menjalankannya, dokumen apa yang dihasilkan, dan pada titik mana kewenangan itu berhenti.

Ketiganya melekat pada lembaga, bukan pada anggota secara perseorangan. Seorang anggota dewan tidak sedang menjalankan fungsi pengawasan ketika ia mendatangi proyek jalan sendirian tanpa penugasan. Fungsi berjalan lewat alat kelengkapan, yaitu komisi, badan anggaran, badan pembentukan perda, dan rapat rapat resmi yang keputusannya dicatat.

Peraturan daerah tidak lahir dari satu rapat. Ia melewati rangkaian tahap yang panjang, dan pada beberapa titik nasibnya justru ditentukan pihak di luar daerah itu sendiri. Alur di bawah disusun mengikuti Permendagri 80/2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana diubah Permendagri 120/2018, dengan kewenangan persetujuan bersama menurut Pasal 96 dan 149 UU 23/2014.

Rancangan perda dapat berasal dari DPRD maupun dari kepala daerah. Keduanya sah dan melewati alur yang sama. Yang membedakan hanya siapa yang menyiapkan naskah awal dan naskah akademiknya, dan di situlah kapasitas sebuah DPRD paling terlihat.

Fungsi anggaran adalah pekerjaan yang paling menentukan, sekaligus paling terikat waktu. Undang undang tidak hanya mengatur siapa membahas apa, tetapi juga kapan setiap tahap harus selesai, lengkap dengan akibat bila tenggatnya lewat. Ini satu satunya bidang kerja DPRD yang keterlambatannya berdampak langsung pada penghasilan anggotanya sendiri.

Perlu ditegaskan sejak awal, DPRD membahas dan menyetujui, bukan membelanjakan. Setelah APBD disahkan, pelaksanaannya berada di perangkat daerah. Anggota dewan yang ikut menentukan pemenang pekerjaan atau meminta bagian dari paket kegiatan sudah keluar dari fungsi anggaran dan masuk ke wilayah pidana.

Bagian ini sengaja dipisahkan karena hampir semua kekecewaan warga terhadap DPRD berawal dari harapan yang keliru. Kelima dugaan berikut adalah yang paling sering muncul, beserta ketentuan yang meluruskannya. Ketuk masing masing untuk membacanya.

Hak DPRD terbagi dua dan sering tertukar. Ada hak yang hanya dapat digunakan lembaga melalui keputusan rapat paripurna, dan ada hak yang melekat pada setiap anggota. Ketiga hak lembaga di bawah diatur Pasal 106 UU 23/2014 untuk DPRD provinsi dan Pasal 159 untuk DPRD kabupaten serta kota.

Hak yang melekat pada setiap anggota

Berbeda dari ketiga hak di atas, hak berikut tidak memerlukan keputusan paripurna. Setiap anggota memilikinya sejak dilantik, menurut Pasal 108 UU 23/2014 untuk provinsi dan Pasal 161 untuk kabupaten serta kota.

• Mengajukan rancangan perda dan menyampaikan usul serta pendapat dalam rapat.
• Mengajukan pertanyaan kepada pemerintah daerah mengenai urusan yang menjadi kewenangannya.
• Memilih dan dipilih dalam pengisian jabatan pimpinan dan alat kelengkapan.
• Membela diri apabila dituduh melanggar kode etik atau diusulkan diberhentikan.
• Imunitas, yaitu tidak dapat dituntut karena pernyataan dan pendapat yang disampaikan dalam rapat, sepanjang tidak melanggar ketentuan lain.
• Protokoler serta keuangan dan administratif, yang rinciannya dibahas pada bagian 10.
• Memperoleh informasi dan mengusulkan langkah pengembangan daerah.

Imunitas adalah hak yang paling sering disalahartikan. Ia melindungi kebebasan berpendapat di dalam rapat, bukan melindungi anggota dari perkara pidana di luar itu. Anggota DPRD tetap dapat diproses hukum seperti warga negara lain.

Pekerjaan DPRD dijalankan lewat alat kelengkapan. Inilah kerangka yang membuat tiga fungsi tadi punya wujud harian, dan inilah pula yang menjelaskan mengapa seorang anggota yang duduk di komisi tertentu tidak ikut membahas urusan komisi lain. Susunannya diatur PP 12/2018 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib DPRD Provinsi, Kabupaten, dan Kota.

Fraksi bukan alat kelengkapan

Fraksi kerap disebut bersamaan dengan komisi dan badan anggaran, padahal kedudukannya berbeda. PP 12/2018 menempatkan fraksi sebagai pengelompokan anggota berdasarkan konfigurasi partai politik hasil pemilu, bukan sebagai alat kelengkapan. Fraksi tidak mengambil keputusan yang mengikat lembaga. Yang dilakukannya adalah mengatur sikap politik anggotanya dan mengusulkan penempatan mereka di alat kelengkapan.

Aturan pembentukannya membawa akibat nyata bagi partai kecil. Jumlah anggota satu fraksi paling sedikit sama dengan jumlah komisi di DPRD tersebut. Partai yang perolehan kursinya kurang dari angka itu tidak dapat membentuk fraksi sendiri dan harus bergabung dengan partai lain dalam fraksi gabungan, dengan jumlah fraksi gabungan paling banyak 2. Setiap anggota wajib menjadi anggota salah satu fraksi.

Akibatnya, anggota dari partai berkursi sedikit menempuh jalan lebih panjang untuk memperjuangkan usulan. Ia harus menyamakan sikap dengan mitra fraksinya lebih dahulu, dan posisi tawarnya dalam pembagian kursi alat kelengkapan lebih kecil. Ini salah satu hal yang jarang diperhitungkan calon anggota dewan sebelum terpilih.

Rapat mana yang boleh dihadiri warga

Prinsip dasarnya tegas. Pasal 90 PP 12/2018 menyatakan setiap rapat di DPRD bersifat terbuka, kecuali rapat tertentu yang dinyatakan tertutup. Rapat paripurna dan rapat dengar pendapat umum termasuk yang wajib terbuka.

Pokok pikiran DPRD, yang di banyak daerah disingkat pokir, adalah istilah yang jarang dijelaskan tetapi paling sering dipersoalkan. Dasarnya ada pada fungsi DPRD menyerap dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat. Aspirasi yang terkumpul dirumuskan menjadi pokok pikiran, lalu dimasukkan ke dalam proses perencanaan pembangunan daerah untuk ditelaah bersama usulan dari sumber lain.

Permendagri 86/2017 menempatkan pokok pikiran DPRD sebagai salah satu bahan penyusunan rencana kerja pemerintah daerah. Dalam praktik terkini, usulan itu dimasukkan melalui sistem informasi pemerintahan daerah agar dapat ditelusuri asal usulnya. Jadi pokok pikiran bukan barang gelap. Yang membuatnya rawan bukan keberadaannya, melainkan apa yang terjadi setelah usulan itu masuk.

Ukuran nyata dari persoalan ini terlihat di Kediri. Setelah dilakukan validasi ulang terhadap usulan pokok pikiran pada 2026, sebagian besar nilainya tidak direalisasikan karena tidak memenuhi ketentuan. Angka berikut berasal dari keterangan resmi KPK melalui satuan tugas koordinasi dan supervisi wilayahnya.

Penilaian analitik Tim Head Politika, persoalan pokok pikiran tidak selesai dengan menghapusnya. Menghapus pokok pikiran justru memutus satu satunya jalur resmi yang membawa aspirasi hasil penyerapan ke dalam dokumen perencanaan, dan membuat kerja penyerapan aspirasi berhenti sebagai catatan tanpa muara. Yang lebih masuk akal adalah membuat seluruh usulan dapat dibaca publik sejak awal, lengkap dengan pengusul, lokasi, nilai, dan hasil telaahnya. Bagian 13 memuat contoh daerah yang sudah menempuh jalan itu.

Tidak ada satu angka nasional yang menjawab pertanyaan berapa gaji anggota DPRD. Yang seragam adalah komponennya, sedangkan besarannya berbeda antardaerah. Aturannya adalah PP 18/2017 tentang Hak Keuangan dan Administratif Pimpinan dan Anggota DPRD, sebagaimana diubah dengan PP 1/2023.

Istilahnya pun berbeda dari yang umum dipakai. DPRD tidak mengenal gaji pokok, melainkan uang representasi. Uang representasi ketua DPRD provinsi setara dengan gaji pokok gubernur, dan uang representasi ketua DPRD kabupaten atau kota setara dengan gaji pokok bupati atau wali kota. Dari angka itulah komponen lain dihitung, yaitu wakil ketua sebesar 80 persen dan anggota sebesar 75 persen dari uang representasi ketua.

Fasilitas yang melekat pada jabatan

Di luar penghasilan, ada fasilitas yang disediakan daerah. Pimpinan DPRD memperoleh rumah negara beserta perlengkapannya, kendaraan dinas jabatan, dan belanja rumah tangga. Anggota memperoleh rumah negara beserta perlengkapannya dan tunjangan transportasi. Bila rumah negara tidak tersedia, daerah dapat memberikan tunjangan perumahan, dan keduanya tidak boleh diberikan bersamaan.

Justru komponen inilah yang menjadi sorotan publik sepanjang 2025. Di DPRD DKI Jakarta, tunjangan perumahan anggota tercatat sebesar Rp70,4 juta per bulan berdasarkan keputusan gubernur tahun 2022, sementara di DPRD Jawa Tengah sebesar Rp47,77 juta per bulan berdasarkan keputusan gubernur tahun 2025. Angka itu menjadi bahan perbandingan setelah DPR RI menghentikan tunjangan perumahan anggotanya terhitung 31 Agustus 2025, sebagaimana disampaikan Wakil Ketua DPR Sufmi Dasco Ahmad pada 5 September 2025.

Dua sudut pandang berhadapan di sini, dan keduanya punya dasar. Dari sudut hukum, besaran itu sah karena ditetapkan lewat peraturan kepala daerah yang berpijak pada PP 18/2017 dan pada hasil perhitungan kemampuan keuangan daerah. Dari sudut kepatutan, sejumlah lembaga pemantau menilai besarannya tidak sepadan dengan kondisi anggaran dan dengan kebijakan efisiensi yang berjalan. Sekretaris Jenderal Seknas FITRA Misbah Hasan, pada 20 Agustus 2025, menyebut tunjangan rumah anggota dewan sebagai bentuk pemborosan yang tidak etis.

Penilaian analitik Tim Head Politika, perdebatan ini akan berulang setiap tahun selama dasar perhitungannya tidak dibuka. Yang jarang dipublikasikan bukan besaran akhirnya, melainkan kertas kerja yang menjelaskan bagaimana angka itu diperoleh dan mengapa nilainya berbeda antardaerah. Membuka dokumen itu lebih menyelesaikan persoalan daripada saling tuduh setiap kali angkanya beredar.

Anggota DPRD menjabat selama 5 tahun, terhitung sejak mengucapkan sumpah dan janji, dan berakhir ketika anggota periode berikutnya mengucapkan sumpah dan janji. Tidak ada pembatasan jumlah periode. Seseorang dapat mencalonkan diri kembali sepanjang partainya mencalonkannya dan pemilih memilihnya, berbeda dari jabatan kepala daerah yang dibatasi 2 periode.

Keanggotaan diresmikan lewat keputusan pejabat yang berbeda menurut tingkatannya. Keanggotaan DPRD provinsi diresmikan dengan keputusan Menteri Dalam Negeri, sedangkan keanggotaan DPRD kabupaten dan kota diresmikan dengan keputusan gubernur.

Adapun syarat pencalonan, jalur partai, dan hitungan suara yang menentukan seseorang terpilih menjadi anggota DPRD tidak diuraikan di sini karena menjadi cakupan tulisan tersendiri. Pembaca yang sedang menyiapkan pencalonan dapat memulai dari syarat menjadi caleg beserta dokumen yang harus dipenuhi, karena syarat calon anggota DPRD kabupaten dan kota mengikuti ketentuan yang sama dengan calon anggota legislatif lainnya.

Keluhan terhadap DPRD biasanya berhenti pada penilaian tentang orangnya. Cara itu nyaman, tetapi tidak menjelaskan mengapa persoalan yang sama muncul di daerah yang anggotanya berganti setiap 5 tahun. Empat persoalan berikut disusun dengan menelusuri sebab langsung sampai sebab strukturalnya, disertai bukti yang tersedia beserta keterbatasannya.

Perlu disampaikan sejak awal, data pembanding antardaerah untuk topik ini sangat terbatas. Tidak ada satu lembaga yang secara rutin menerbitkan angka nasional tentang jumlah perda per tahun maupun perbandingan perda usul DPRD dengan usul kepala daerah. Karena itu bukti di bawah berupa kajian, temuan lembaga pemantau, dan kasus daerah, bukan angka nasional.

Usulan perbaikan sering gagal bukan karena isinya keliru, melainkan karena ditujukan kepada pihak yang tidak berwenang mengerjakannya. Karena itu jalan keluar berikut dipisahkan menurut siapa yang benar benar dapat memutuskan, mulai dari yang bisa dikerjakan satu DPRD sendiri tanpa menunggu siapa pun, sampai yang menuntut perubahan aturan nasional.

Seluruh usulan di bawah pernah diajukan pihak lain atau sudah dijalankan daerah tertentu, lengkap dengan pengusulnya. Tidak ada yang merupakan karangan sendiri.

Bagian ini menjawab pertanyaan yang paling sering diajukan warga, yaitu bagaimana caranya berbicara kepada dewan tanpa harus mengenal siapa pun di dalamnya. Kuncinya adalah memilih jalur yang meninggalkan jejak tercatat, karena aspirasi yang tercatat lebih sulit hilang daripada aspirasi yang disampaikan secara lisan di tepi acara.

Sepanjang tulisan ini, satu hal berulang dalam berbagai bentuk, yaitu batas. DPRD membentuk perda tetapi tidak dapat menetapkannya sendiri. Ia menyetujui anggaran tetapi tidak membelanjakannya. Ia mengawasi tetapi tidak menghukum. Ia menyerap aspirasi tetapi tidak melaksanakan kegiatannya. Batas batas itu bukan kelemahan yang perlu diperbaiki, melainkan bentuk yang memang dipilih ketika pemerintahan daerah disusun sebagai satu kesatuan antara dewan dan kepala daerah.

Karena itu, menilai DPRD dengan ukuran yang keliru hanya melahirkan kekecewaan yang berulang. Pertanyaan yang lebih berguna bukan mengapa dewan tidak memecat kepala daerah, melainkan apakah rancangan perda yang dibahas menjawab persoalan warga, apakah pembahasan anggaran dapat diikuti publik, dan apakah rekomendasi hasil pengawasan benar benar ditelusuri sampai selesai. Ketiganya berada di dalam kewenangan DPRD, dan ketiganya dapat diukur.

Bagi warga, ukuran itu juga menentukan cara menilai wakilnya. Bagi calon anggota dewan, ia menjelaskan pekerjaan yang sesungguhnya menanti setelah terpilih, yang lebih banyak berbentuk rapat, dokumen, dan tenggat daripada seremoni. Dan bagi staf sekretariat serta tenaga ahli, ia menegaskan bahwa mutu kerja lembaga ini sangat bergantung pada dukungan teknis yang selama ini jarang dihitung sebagai bagian penting dari kerja demokrasi daerah.

Dua belas pertanyaan berikut dikumpulkan dari pertanyaan yang paling sering muncul mengenai DPRD, dengan jawaban ringkas beserta dasar hukumnya.

Tulisan ini disusun pada 27 Agustus 2026 dengan mendahulukan sumber primer, yaitu undang undang dan peraturan pemerintah dari basis data peraturan resmi, lalu putusan pengadilan, data lembaga negara, peraturan daerah, kajian akademik, laporan lembaga pemantau, dan terakhir pemberitaan yang menyebut sumber primernya. Blog tanpa penulis dan situs rangkuman tidak dipakai.

Beberapa hal perlu dinyatakan terbuka agar pembaca dapat menilai sendiri tingkat kepastiannya.

• Jumlah DPRD kabupaten dan kota tidak disebut dalam angka pasti. Jumlah daerahnya 514, tetapi 6 wilayah administrasi di DKI Jakarta tidak memiliki DPRD sendiri, dan angka gabungan resminya belum ditemukan dalam satu sumber tunggal.
• Persentase perda usul DPRD dibanding usul kepala daerah secara nasional tidak tersedia. Karena itu tulisan ini memakai contoh daerah dan kajian, bukan angka nasional.
• Angka Rp24 miliar pada bar Kediri adalah hitungan Tim Head Politika, hasil pengurangan nilai usulan dengan nilai yang tidak direalisasikan. Kedua angka pembentuknya berasal dari keterangan resmi KPK.
• Pengali tunjangan komunikasi intensif dan tunjangan reses ditulis 7, 5, dan 3 kali. Sebuah pemberitaan pada 2017 pernah menyebut 7, 6, dan 5 kali. Yang dipakai di sini adalah angka yang tertulis dalam peraturan dan dikutip ulang dalam peraturan daerah.
• Pengelompokan sifat rapat terbuka dan tertutup mengikuti rumusan lazim tata tertib DPRD. Yang bersumber langsung pada Pasal 90 PP 12/2018 adalah prinsip keterbukaan serta kewajiban terbuka bagi rapat paripurna dan rapat dengar pendapat umum.
• Penilaian analitik dibedakan dari fakta. Setiap penilaian yang berasal dari Tim Head Politika ditandai secara eksplisit di tempatnya, termasuk perkiraan waktu pengerjaan pada peta jalan bertingkat yang bukan tenggat resmi.
• Aturan dapat berubah. Revisi undang undang pemerintahan daerah dan undang undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD diusulkan masuk program legislasi nasional prioritas 2026 dan belum disahkan saat tulisan ini disusun.

Topik reses, contoh undangan reses, serta syarat dan cara pencalonan sengaja tidak diuraikan panjang di sini karena menjadi cakupan tulisan tersendiri di Head Politika.

Seluruh tautan mengarah ke sumber aslinya dan dapat diperiksa langsung.